Koronawirus zatrzymał legislatorów

Z aktualizacji "Barometru stabilności otoczenia prawnego" Grant Thornton wynika, że w ciągu ostatnich miesięcy skala produkcji nowych ustaw i rozporządzeń znacząco wyhamowała. Według autorów badania, spowolnienie procesu legislacyjnego to skutek pandemii. Rząd i parlament intensywnie pracowały nad przepisami, które miały na celu przeciwdziałanie skutkom koronawirusa, ale ograniczeniu uległa legislacja w innych obszarach. Dlatego ostateczny ogólny wynik "produkcji" prawa w Polsce był w pierwszym półroczu 2020 roku istotnie mniejszy niż przed rokiem.

- "Produkcję" czy raczej "nadprodukcję" prawa postrzegamy jako niekorzystne zjawisko, polegające na nadmiernej zmienności stanu prawnego, powodującego systemowe narażenie adresatów przepisów na ich nieznajomość i brak adekwatnego zastosowania. Nasze kilkuletnie badania wskazują, jak duże musiałoby być zaangażowanie podmiotów, których mogą dotyczyć nowe (zmienione) regulacje, w ich bieżące poznanie i zrozumienie, nie mówiąc już o zastosowaniu się do nich. W tym kontekście ograniczenie ilości i objętości nowych przepisów cieszy - komentuje dla Interii Grzegorz Maślanko, radca prawny, partner w Grant Thornton.

Jak wynika z obliczeń Grant Thornton, do końca czerwca 2020 r. rząd przyjął 188 rozporządzeń dotyczących COVID-19 o objętości 420 stron oraz 9 ustaw złożonych z 339 stron. Łącznie regulacje poświęcone koronawirusowi stanowiły 759 stron.

53 proc. tej legislacji, czyli 402 strony poświęcono bezpośrednio działalności przedsiębiorstw, zwłaszcza kwestiom związanym z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej, zasadami zatrudniania i wynagradzania pracowników oraz bezpieczeństwem i higieną pracy. Druga najważniejsza część przepisów na czas COVID-u dotyczyła wewnętrznych zasad funkcjonowania instytucji państwowych, np. kwestii zamknięcia granic, funkcjonowania szpitali czy służb mundurowych. To 35 proc. i 266 stron regulacji powstałych w związku z pandemią. Pozostałe 91 stron nowego prawa dedykowanego walce z koronakryzysem, poświęcono obszarom, które ekspertom trudno uznać za powiązane z problemem, np. kwestiom ograniczenia możliwości używania dronów, funkcjonowania i składu osobowego Krajowej Rady Prokuratorów czy zmianom w kodeksie karnym. 

Zdaniem ekspertów, za spowolnienie prawotwórczej "maszynki" częściowo odpowiada również kampania prezydencka. Aktywność legislacyjna rządu i parlamentu została ograniczona, a proces tworzenia nowych aktów prawnych spowolnił, bo politycy byli zajęci wyborami. W tegorocznym, kampanijnym maju i w czerwcu ustanowiono 267 aktów prawnych, w tym 18 ustaw. Łącznie 2115 stron prawa. W analogicznym okresie 2019 roku uchwalono mniej, bo 244 akty prawne, ale znalazły się wśród nich 44 ustawy, a łączna objętość nowego prawa wyniosła aż 6250 stron.

- Całkiem prawdopodobne jest, że po okresie zaangażowania w kampanię wyborczą i po okresie urlopowym, legislacja znów nabierze skali i rozpędu, ale życzymy sobie i innym "konsumentom" prawa, aby ostatnie tendencje w zakresie rozmiarów nowego prawa i jego zmienności co najmniej się utrzymały, również w normalniejszych warunkach - wskazuje Grzegorz Maślanko. 

Chociaż liczba nowych aktów prawnych zmalała w porównaniu z ubiegłym rokiem, to i tak ich objętość może stanowić problem dla obywateli i przedsiębiorców. Z obliczeń Grand Thornton wypływa wniosek, że jeśli ktoś chciałby przeczytać wszystkie publikowane nowe akty prawne najwyższego rzędu, to w pierwszym półroczu 2020 r. miałby do przeczytania 53 strony każdego dnia roboczego. Trzeba by na to poświęcić średnio co najmniej 1 godzinę i 6 minut przy założeniu, że na jedną stronę potrzeba średnio 2 minut.

- Oczywiście, "wielkość" (objętość) ustaw anty-covidowych stwarza problem w ich absorpcji i zastosowaniu przez adresatów, choć pewnie jeszcze gorsze jest skomplikowane sformułowanie tych regulacji i ich zmienność. Jednak wobec potrzeby ich wprowadzenia i niedługiego czasu na efektywną reakcję prawodawcy na zaistniałą sytuację trudno się temu dziwić - pandemia dotknęła bardzo wielu dziedzin życia, a zastosowanie skutecznych rozwiązań wymagało określenia mechanizmów pomocowych i warunków ich zastosowania. Oczekiwanie, że przepisy prawne będą dla każdego zrozumiałe, proste i krótkie, jest niestety raczej niemożliwe w do zrealizowania, choć nie jest tak, że nie da się niczego poprawić w tej dziedzinie - komentuje Grzegorz Maślanko.

Jak wskazują eksperci, w Polsce oprócz ilości stanowionego prawa problemem jest także szybkie tempo przebiegu samego procesu legislacyjnego. O ile w przypadku przepisów związanych z pandemią koronawirusa pośpiech legislatorów był uzasadniony, o tyle w stabilnych warunkach nie służy on jakości prawa. Z analiz Grant Thornton wynika, że w 2019 roku średni okres prac nad ustawą, licząc od dnia wpłynięcia ustawy do Sejmu do chwili podpisania jej przez prezydenta, trwał 69 dni. To o 30 dni krócej niż w 2018 roku i prawie trzy razy krócej niż w 2000 roku. Ubiegłorocznym tempem pracy posłowie pobili także dotychczasowy rekord 77 dni z 2016 roku.

Dominika Pietrzyk