Nasza mała apokalipsa

- Cztery wielkie reformy za nami, a przed nami reforma finansów publicznych, bo w budżecie świeci dno, a utrzymanie państwa kosztuje nas coraz więcej. Twórcy reformy samorządowej obiecywali przecież oszczędności w kosztach działania administracji publicznej.

- To były obietnice bez pokrycia. Urzędników stale przybywa, chociaż np. wiceminister Józef Płoskonka z MSWiA bez żenady dezinformuje opinię publiczną, twierdząc, że biurokracja maleje. Najczęściej przytacza się tu fragmentaryczne dane, pomijając m.in. administrację ubezpieczeń społecznych i służby zdrowia, kierowanie misjami dyplomatycznymi, policją i armią. Były szef NIK Janusz Wojciechowski swego czasu alarmował, że tylko w pierwszym roku reformy samorządowej w administracji publicznej przybyło aż 46 tysięcy urzędników.

- Reforma miała też spowodować odchudzenie centrum administracyjnego, dzięki przekazaniu części zadań do jednostek terenowych.

- Tak miało być, ale nie jest. Decentralizacja okazała się fikcją, bo równolegle zaczął rosnąć w sposób spotykany tylko w afrykańskich krajach Trzeciego Świata, aparat administracji centralnej. Na początku transformacji w 1990 roku - kiedy zaczęła się reforma administracyjna - urzędy centralne zatrudniały 46 tysięcy ludzi, w 1998 już 126 tysięcy. Po przekazaniu w 1999 roku prawie dwóch trzecich agend tzw. administracji specjalnej z centrum do powiatów i województw zatrudnienie w ministerstwach wzrosło jeszcze o ponad tysiąc osób. Ponadto wiele zadań ministerstw wyprowadzono do różnych urzędów centralnych, agencji i funduszy. A każdy taki twór to aparat kierowniczy i liczny personel. Utworzenie kas chorych z ponadtrzytysięcznym personelem nie zmniejszyło zatrudnienia w resorcie zdrowia. Niebywale rozdęty jest także aparat kierowniczy centrum. Na początku tego roku w samych ministerstwach było aż 122 urzędników tzw. erki, czyli ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Jeżeli dodać do tego kierownictwa pozostałych urzędów centralnych jest to około 200 osób.

Tendencje światowe są zupełnie inne - smukłe, niskoszczeblowe struktury, jak najmniejsze centrum, które podejmuje strategiczne decyzje, i świetnie zorganizowane niższe szczeble. Normalna struktura to minister, wiceminister i fachowa kadra dyrektorów departamentów. Tak to wygląda np. we Francji, gdzie w 15 ministerstwach jest 32 ministrów i sekretarzy stanu. Zresztą w europejskiej karcie samorządu lokalnego wyraźnie zapisano, że podstawową jednostką administracji jest ta, która znajduje się najbliżej obywatela, a więc gmina. Ponadto zasadniczym błędem naszej reformy było to, że przygotowywano ją "po kawałku". W momencie tworzenia gmin nie było jeszcze koncepcji reformy szczebli wyższych, podobnie jak przy tworzeniu powiatów i nowych województw nie było wizji centrum. Są to więc działania fragmentaryczne, poszczególne etapy dzieli długi czas, nie ma natomiast pomysłu na całość.

- Dlaczego nie skorzystaliśmy z dobrych wzorców?

- Autorów naszej reformy nie zaprzątały zbytnio zasady teorii organizacji. Michał Kulesza, wówczas pełnomocnik rządu ds. reformy, wprost powiedział, że "nigdzie nie reformuje się państw z podręcznikiem teorii organizacji w ręku".

- A reformuje się?

- Od wielu lat w rozwiniętych krajach obowiązuje koncepcja tzw. public management, to znaczy budowy wielkich systemów administracji publicznej zgodnie z prakseologicznymi zasadami sprawności.

Wieloszczeblowa struktura administracyjna była potrzebna w czasach, gdy aparaty telefoniczne były na korbkę, a samochody poruszały się z prędkością nie większą niż 60 km na godzinę, koleje jeszcze wolniej, a na wsi powszechnym środkiem transportu były wozy konne

Są takie kraje, np. Kanada, USA czy Wielka Brytania, których reformy nawiązywały do tej koncepcji. U nas reformę robiło kilku urzędników, a o jej kształcie decydowały prawie wyłącznie względy polityczne - przy czym nie chodziło tylko o jak najwięcej stanowisk dla "swoich" ale również o stworzenie terenowego aparatu dla kampanii wyborczej i aktywizacji miejscowego elektoratu. Odrębną sprawą były koszty tej reformy. Tu wyraźnie dał się zauważyć prymat skuteczności nad ekonomiką. Pojawiły się bowiem bardzo rozbieżne szacunki jej kosztów, a ostatecznie przewidywana przez rząd skala wydatków - dwa, trzy złote na obywatela - okazała się wielokrotnie niedoszacowana. Tak było zresztą i przy pozostałych tzw. wielkich reformach.

- Samorządy nie mają za dużo pieniędzy. Zyskały trochę samodzielności, ale nadal żywią się głównie dotacjami, subwencjami i innymi datkami z budżetu centralnego. Dorota Safjan, generalny rzecznik finansów publicznych, zarzuciła im nawet niedawno na łamach GB, że przyjęły postawę roszczeniową wobec budżetu.

- Nic w tym dziwnego, skoro taką postawę wręcz zadekretowano. Pełnomocnik Kulesza tłumaczył to w ten sposób, że w warunkach niedoboru środków finansowych jest to forma bezpieczniejsza dla samorządów. Pozwala też na domaganie się przez nie pieniędzy na drodze prawnej, gdyby budżet nie wywiązywał się z płatności. Jednocześnie np. środki własne powiatów w ubiegłym roku stanowiły niecałe 8 procent ich budżetów. Trudno w tej sytuacji twierdzić, że Polska jest krajem demokratycznym, bo demokracja to autentyczna samorządność terenu, a bez własnych pieniędzy jest to oczywistą fikcją. Zresztą nie tylko dlatego nasz samorząd jest ubezwłasnowolniony - dla przykładu powiatowe służby, inspekcje i straże podlegają organom zwierzchnim na szczeblu województwa, a płace dostają z centrali. Natomiast zwierzchnictwo starosty powiatu - zdaniem Kuleszy - ma "charakter cywilno-ogólny". Z punktu widzenia teorii organizacji to czysty nonsens.

- Jak więc należało przeprowadzić tę reformę?

- Zasadą powinno być maksymalne spłaszczenie struktur, jak największa samodzielność przede wszystkim struktur terenowych, zgodnie z zasadą pomocniczości. Taka koncepcja reformy administracyjnej dla krajów postkomunistycznych pojawiła się w projekcie przygotowanym na zlecenie ONZ jeszcze w 1991 roku, przy współudziale Margareth Albright, wówczas przedstawicielki USA w tej organizacji. System mógłby być dwuszczeblowy - podstawową jednostką byłyby gminy, drugi szczebel to powiato-województwa. Można by go utworzyć z 49 województw i 48 samodzielnych miast. Zrzeszałyby się one w 12 związkach wojewódzkich, prowadząc własną politykę regionalną. Mielibyśmy w ten sposób system podobny jak we Francji, gdzie istnieje 95 departamentów. Struktura taka byłaby bardzo prosta, skromna i nie zniszczono by społeczno-ekonomicznych więzi, jakie istniały między dawnymi województwami. Koszty takiego rozwiązania byłyby niewielkie, a ponadto mielibyśmy zmiany ewolucyjne, które można w trakcie realizacji korygować. My tymczasem dawną strukturę wojewódzką przekształciliśmy w 16 głównych urzędów wojewódzkich i 33 zamiejscowe, tworząc w ten sposób praktycznie nowy szczebel administracji terenowej, np. w województwie wielkopolskim mamy zamiejscowe urzędy w Koninie, Pile, Lesznie i Kaliszu.

Trzeba zacząć od odchudzenia trzech rządów, które teraz musimy utrzymywać - Kancelarii Prezydenta, czyli rządu prezydenckiego, Kancelarii Premiera, czyli rządu premiera i rządu właściwego, składającego się z szefów poszczególnych ministerstw

Jednocześnie powołaliśmy 16 samorządowych urzędów marszałkowskich i do tego sieć ich zamiejscowych filii w byłych miastach wojewódzkich.

- Dlaczego system dwuszczeblowy jest lepszy?

- Wieloszczeblowa struktura administracyjna była potrzebna w czasach, gdy aparaty telefoniczne były na korbkę, a samochody poruszały się z prędkością nie większą niż 60 km na godzinę, koleje jeszcze wolniej, a na wsi powszechnym środkiem transportu były wozy konne. Dziś, gdy mamy Internet, telefony komórkowe itp. gadżety, wieloszczeblowa struktura jest anachronizmem. Pamiętam jak w drugiej połowie lat 70. znalazłem się na konferencji w Helsinkach zorganizowanej przez brukselski Instytut Nauk Administracyjnych. Miałem tam wygłaszać jakiś referat, ale wszyscy uczestnicy tego spotkania chcieli wiedzieć, w jaki sposób udało nam się zlikwidować jeden szczebel administracji. Reforma gierkowska była wówczas prawdziwą sensacją w Europie.

- Teraz jednak mamy to, co mamy - możemy jedynie poprawiać złe rozwiązania. Nie możemy przecież robić reformy po reformie. Nie ma na to pieniędzy.

- Musimy przede wszystkim wrócić do starej zasady wczesnego kapitalizmu - ciułać, żeby inwestować. Przy tak olbrzymim niedoborze w finansach publicznych należy szukać oszczędności w usprawnieniach organizacyjnych. Chociażby ustrój Warszawy z pięcioszczeblową strukturą i 779 radnymi. To więcej niż posłów i senatorów RP. San Diego w Kalifornii - miasto podobnej wielkości - ma tylko ośmiu radnych, po jednym z każdej dzielnicy. Nowy Jork ma ich 81. Kiedy na zagranicznej konferencji opowiadam o ustroju naszej stolicy, reakcja jest tylko jedna - moi słuchacze zawsze są przekonani, że żartuję.

W ciągu najbliższych lat należałoby też ograniczyć liczbę powiatów, a potem je całkiem zlikwidować. Już teraz można połączyć powiaty grodzkie z ziemskimi, mającymi siedzibę w tych samych miastach. Dla porównania - nasz powiat ziemski liczy średnio 80 tysięcy mieszkańców, natomiast francuski departament, który jest tam drugim szczeblem samorządu, obejmuje 580 tysięcy osób, a w Hiszpanii nawet 750 tysięcy. Konieczne jest także zmniejszenie liczby radnych - z 64 tysięcy powinno pozostać około 24 tysięcy - posłów do 160 i senatorów do 32 (odpowiednio po dziesięciu i dwóch z każdego województwa). Proponowałbym także utworzenie nie więcej niż 12 ministerstw zatrudniających po 200 - 300 doskonałych fachowców. Wszystkie te ministerstwa zmieściłyby się w jednym budynku. Dzięki informatyce część ludzi mogłaby pracować w domu. Nie trzeba ich przecież wcale gromadzić w jednym miejscu, żeby coś wymyślili.

- Od kilku lat mówi Pan o czterech jeźdźcach Apokalipsy polskiej biurokracji. Czy prawo Kieżuna, jak je nazywają niektórzy, nadal działa?

- Niestety nic nie traci ze swojej aktualności. Na patologię biurokracji składają się gigantomania, luksusomania, korupcja i arogancja władzy. Wszystko to prowadzi do marnotrawstwa publicznych funduszy, znacznie przekraczającego granice społecznej tolerancji. Gigantomania to stały rozrost aparatu administracyjnego. Luksusomania to np. zakup tuzina najwyższej klasy opli przez stołeczną gminę Centrum i lancii dla marszałka, bo taki samochód ma już wojewoda. To także pałac Colosseum dla Mazowieckiej Kasy Chorych czy zbiorowe wyjazdy posłów "na wymianę doświadczeń" np. do Arabii Saudyjskiej. Jakże odległy jest tu przykład generała de Gaulle'a, który wprowadził zasadę, że służbowe samochody mają być tylko produkcji francuskiej, a na oficjalnych przyjęciach podawać należy tylko francuskie wina. Podobnie przyjęcia premiera Kanady to lampka wina z suchymi paluszkami i surowymi warzywami. Arogancję władzy każdy widzi. Fakt, że decyzja wstąpienia do Unii Europejskiej nie była jeszcze przedmiotem referendum, to najbardziej jaskrawy przykład. Jego wynik, jak można przypuszczać, byłby pozytywny, ale w państwie, chcącym się mienić obywatelskim, nie można podejmować decyzji tej rangi bez referendum. Korupcję natomiast można nazwać stałym elementem naszego pejzażu. Pamiętam jak przed kilkoma laty marszałek Aleksander Małachowski alarmował, że inwestorzy kupujący działki na cele gospodarcze w centrum Warszawy zaczynają negocjacje z urzędnikami stołecznego ratusza od wręczenia mercedesa. Przerażający jest też opublikowany w kwietniu tego roku raport Banku Światowego, którego autorzy piszą, że zablokowanie ustawy w polskim Sejmie kosztuje 3 miliony dolarów. To mi przypomina, jak w latach 80. byłem szefem międzynarodowej grupy, która na zlecenie ONZ przygotowywała reformę administracyjną w Burundi. Ten mały kraj po uzyskaniu niepodległości zaczął działalność od przebudowy dotychczasowego pałacu namiestnika belgijskiego na piękny pałac prezydencki, potem zbudowano luksusowe pomieszczenie dla parlamentu i hotel dla posłów, kupiono czarne mercedesy, wprowadzono oczywiście służbę cywilną "fonction publique", żeby uniemożliwić usunięcie z pracy w administracji, potem rozwinęło się łapówkarstwo itd. itp.

- Na korupcję są lepsze lub gorsze sposoby, ale chyba nie da się jej całkowicie wyplenić.

- Najbardziej skuteczne okazało się rozerwanie związku między dającym łapówkę i biorącym - jeśli dający zgłasza ten fakt prokuratorowi, nie jest karany. Zrobiono tak m.in. w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych. Takie podejście popiera też prezydent Aleksander Kwaśniewski, który obiecał ułaskawić pierwszą osobę, która się sama zgłosi i będzie skazana za wręczenie łapówki. Inny sposób to legalna prowokacja - pamiętam jak przed laty przedstawiciele FBI podający się za biznesmenów z Arabii Saudyjskiej załatwiali nielegalny kontrakt na zakup broni. Sprawa była bardzo głośna - opublikowano zdjęcia, nazwiska i adresy urzędników, którzy wzięli łapówki. Miało to fantastyczne skutki prewencyjne. Sprawą zasadniczą jest jednak walka z przyczynami korupcji - trzeba zmniejszyć do niezbędnego minimum liczbę zezwoleń, pozwoleń, koncesji, wypisów, wyciągów itp. Niedawno chciałem założyć prywatną firmę doradczą i okazało się to niezwykle skomplikowane. Musiałem udowodnić swoje kwalifikacje, przestawić wiele zaświadczeń. Natomiast mój kolega z Kanady załatwił to samo u siebie dzwoniąc tylko raz do właściwego urzędnika. Dostał w ciągu kilku minut numer statystyczny, a pieniądze za zarejestrowanie firmy przesłał chwilę potem Internetem na konto urzędu. Tymczasem ja, gdy przeprowadziłem się z jednej warszawskiej gminy do drugiej musiałem w nowym urzędzie skarbowym osobiście zarejestrować się jako nowy podatnik, a z przerejestrowaniem samochodu były całe korowody, najpierw numery próbne, potem normalne itd. Żaden kraj, zwłaszcza zadłużony i z trudem utrzymujący równowagę budżetową, nie wytrzyma tego wszystkiego.

- Co zrobić, żeby pozbyć się nadmiaru urzędników?

- Trzeba zacząć od odchudzenia trzech rządów, które teraz musimy utrzymywać. Kancelarii Prezydenta, czyli rządu prezydenckiego, Kancelarii Premiera, czyli rządu premiera, i rządu właściwego, składającego się z szefów poszczególnych ministerstw. Ich kompetencje nakładają się, czego najlepszym przykładem jest integracja europejska. Mamy Komitet Integracji Europejskiej kierowany przez premiera, równolegle działa Urząd Komitetu Integracji Europejskiej kierowany przez sekretarza stanu i pięciu podsekretarzy, w Kancelarii Premiera urzęduje jeszcze pełnomocnik rządu ds. negocjacji Polski z UE, a w Kancelarii Prezydenta sekretarz stanu ds. integracji z Unią.

- Czyli pełna dezintegracja integracji...

- Inny przykład - w Kancelarii Premiera jest siedmiu sekretarzy stanu. Po co? W kancelarii powinni siedzieć kanceliści, zwykli urzędnicy a nie ministrowie. Sekretarz stanu to ma być członek rządu. A u nas mamy gabinety polityczne, czystki po każdych wyborach i tym podobne rzeczy. Jeden z moich przyjaciół jest od wielu lat dyrektorem generalnym w jednym z brytyjskich ministerstw. Na początku swojej kariery opracowywał program nacjonalizacji tamtejszych przedsiębiorstw, potem rządy objęła Margareth Tchatcher, pytam go więc, co teraz robi, a on spokojnie odpowiada - przygotowuję program denacjonalizacji. Gdy wyraziłem zdziwienie, odparł, że jest specjalistą i realizuje politykę rządu, a jego osobiste poglądy nie mają tu nic do rzeczy. Nasza tragedia polega na tym, że Polska jest straszliwie upartyjniona. Niedawno na spotkaniu z jedną z wybitnych osobistości naszego życia publicznego ze zdumieniem skonstatowałem, że mówiło się tam tylko o tym, jakie koalicje zawiąże jego partia, ile dostanie głosów przy różnych wariantach. Cały czas myślenie w tych kategoriach i ani słowa o meritum. A na domiar złego, mamy jeszcze ustawę o służbie cywilnej, która gwarantuje, że urzędnika można wyrzucić dopiero wtedy, gdy coś przeskrobie. Takie ustawy fundowały sobie kraje afrykańskie zaraz po odzyskaniu niepodległości i dziś mają całe armie nieusuwalnych urzędników.

- Czyli sytuacja bez wyjścia? Może zwalnianym urzędnikom należałoby dać jakieś odprawy, żeby zgodzili się odejść.

- Nie jest to najgorsze rozwiązanie. Powiodło się to w Kanadzie w połowie lat 90. Tamtejszy minister finansów Paul Martin zredukował administrację publiczną o kilkadziesiąt tysięcy urzędników, dając zwalnianym niskooprocentowane kredyty, o połowę tańsze niż na rynku. My wcześniej mieliśmy podobną sytuację w 1957 roku, gdy redukowani urzędnicy administracji centralnej dostawali tanie kredyty na działalność gospodarczą. Pamiętam, że wtedy były dyrektor departamentu personalnego NBP, pan Krasnowolski, otworzył za tę pożyczkę sklepik z obuwiem na tyłach kościoła św. Krzyża. Byłoby to niewątpliwie tańsze rozwiązanie niż utrzymywanie armii urzędników. Rzeczą najważniejszą jest jednak odejście od tej prymitywnej chęci szybkiego dorobienia się, w stronę bardziej ideowego traktowania własnego państwa.

Witold Kieżun - profesor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego. Były kierownik Zakładu Prakseologii PAN i profesor Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 80. i 90. wykładał na uniwersytetach kanadyjskich i amerykańskich, kierował też z ramienia ONZ projektem reform administracyjnych w krajach afrykańskich.