Pakiet przedstawiony został 23 lutego br. na konwencji rządzącej partii przez jej prezesa Jarosława Kaczyńskiego oraz premiera Mateusza Morawieckiego. Wiele jego elementów było przez kolejny tydzień doprecyzowywanych, ale nie wszystkie zostały jeszcze skonkretyzowane do końca.
Czy zatem gra jest warta świeczki, biorąc pod uwagę, że wist nastąpił w chwili, gdy ryzyka się mnożą, a ich skutki są jeszcze trudne do przewidzenia? Po jednej stronie mamy pogorszenie bilansu handlowego i możliwą wyższą inflację oraz wyższe koszty obsługi zadłużenia. Do tego poważne ryzyko, że deficyt sektora finansów już w przyszłym roku może dojść do 3 proc. PKB, choć premier zapewnia, że ta granica nie zostanie przekroczona.
Z drugiej strony obietnice - w kształcie jaki znamy w tej chwili - nie składają się na spójną i celnie adresowaną politykę społeczną. Bo "trzynastkę" dostaną wszyscy emeryci, zarówno pobierający bardzo wysokie świadczenia, jak i te najniższe. 500+ na pierwsze dziecko trafi raczej do rodzin bardziej zamożnych. Młodzi pracownicy nie zapłacą PIT, ale wiadomo, że największym problemem w tej kategorii wiekowej nie są niskie dochody z pracy "na etacie", tylko sięgające ok. 12 proc. bezrobocie oraz zatrudnienie na "śmieciówkach" lub na czarno.
Ekonomista Spot Data Ignacy Morawski określa politykę społeczną PiS mianem "symbolicznej", w przeciwstawieniu do pragmatycznej. Zwraca uwagę, że skutkiem takiej polityki "symbolicznej" jest ograniczenie manewru rządu w takich dziedzinach jak edukacja, nauka czy ochrona zdrowia. Pragmatyczna polityka społeczna polega na inteligentnym adresowaniu niekoniecznie spektakularnych kwot tam, gdzie przynoszą one najlepsze efekty. Oraz na mierzeniu efektów.
Mateusz Morawiecki podtrzymał we wtorek zapowiedzi, a pakiet ma być wart docelowo ok. 40 mld zł rocznie, co daje ok. 2 proc. PKB. W pierwszej kolejności do Sejmu mają trafić projekty dotyczące rozwoju komunikacji oraz "trzynastej" emerytury. Zasugerował też, że zerowy PIT dla pracowników mających mniej niż 26 lat może być wprowadzony jeszcze w tym roku. Nie wszystkie szczegóły są jednak jeszcze znane, a to utrudnia wyliczenia.
Wydatki na realizację obietnic będą prawdopodobnie nieco mniejsze - w tym roku ok. 19 mld zł i w przyszłym ok. 33 mld zł - wyliczyli ekonomiści Santander Bank Polska. Najbardziej kosztowne w pakiecie jest rozszerzenie 500+ na wszystkie dzieci do 18. roku życia bez kryterium dochodowego oraz "trzynasta" emerytura (premier zapowiedział, że jak PiS wygra wybory emeryci dostaną ją także w 2020 r.).
Fiskalne zaskoczenie in plus, luka VAT ostro w dół
Bez względu na to, czy w sumie obietnice PiS złożą się na kwoty o parę miliardów wyższe, czy też może nieco mniejsze, faktem jest, że trzy lata po pierwszym silnym impulsie fiskalnym rząd PiS dostarcza kolejnego i ten wcale nie jest mniejszy. Tylko, że następuje w zupełnie innych warunkach gospodarczych.
Kiedy w 2015 roku PiS zapowiedział 500+, obniżkę wieku emerytalnego, darmowe leki dla seniorów, pomoc dla frankowiczów, podniesienie kwoty wolnej od podatku - ekonomiści przecierali oczy ze zdumienia. To się nie może skończyć dobrze - krakali. A skończyło się tak, że w ubiegłym roku deficyt budżetu państwa o zaledwie włos przekroczył 10 mld zł.
Ale też nawet najwięksi marzyciele czy też miłośnicy używek nie mieli w 2015 roku wizji gospodarki rozpędzonej za dwa lata do wzrostu o 5 proc. rocznie. Silny wzrost spowodował, że do budżetu podatkowa manna spadała z nieba. Równocześnie trzeba przyznać PiS, że w wypełnianiu swych obietnic nie poszedł na całego. W zasadzie tylko obniżka wieku emerytalnego zrealizowana została w całości, ale jej gigantyczne koszty zostały zamortyzowane przez wzrost zatrudnienia, a zwłaszcza składki, jakie odprowadzają do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pracownicy przyjeżdżający ze Wschodu.
Szybko okazało się, że 500 zł dostanie nie każde dziecko, leki dla seniorów są darmowe, ale w pewnym zakresie, kwota wolna została podniesiona, lecz dla zarabiających nie więcej niż 13 tys. zł rocznie, a frankowicze dalej spłacają kredyty, jak spłacali. Mimo, że Sejm omawia kolejny projekt ustawy i mimo że po raz kolejny obciąży on sektor finansowy, na razie na katastrofę, jaką mogłoby być dla sektora finansowego przewalutowanie kredytów we frankach, się nie zapowiada.
Przeciwnie, przy równoczesnych obfitych transferach socjalnych rząd PiS wprowadzał selektywne zacieśnienie fiskalne. Obejmowało ono głównie uszczelnienie systemu płatności VAT i CIT. Według ostatnich badań fundacji CASE luka VAT zmniejszyła się z 36,9 mld zł w 2016 roku do 13,8 mld zł w 2018 roku. Przedsiębiorstwa wiedzą też dobrze, jak niektóre nowe przepisy CIT ograniczają im pole manewru. Do tego doszło zamrożenie progów podatkowych i wynagrodzeń w sferze budżetowej.
Dopiero suma tych wszystkich zjawisk, od całkowicie nieprzewidywalnych i niespodziewanych, jak wyjątkowa koniunktura czy napływ pracowników ze Wschodu, po rozsądnie planowane dokręcanie tu i ówdzie śruby - to powód, że finanse publiczne, zamiast stanąć na krawędzi wykrakanej katastrofy, w pewnym stopniu się nawet skonsolidowały.
Łatwo już było. Stracą też samorządy
Prawdziwym sprawdzianem stanu finansów publicznych nie są jednak czasy, gdy słońce jest w zenicie i podatki na wyścigi napełniają budżet, ale ponury zmierzch dekoniunktury. A ona właśnie wysyła do nas swoje forpoczty. Wiemy, że idzie, ale nie wiemy, gdzie uderzy. Fakt, że gospodarka Niemiec skurczyła się w III kwartale zeszłego roku o 0,2 proc., a w ostatnim zatrzymała w stagnacji, może wróżyć, że najbliższe lata będą trudne.
Teraz nawet ekonomiści przychylni polityce fiskalnej PiS z ostatnich lat kręcą głowami. A mniej przychylni mówią wprost: "PiS - po nas choćby potop" - zatytułowali swój komentarz oceniający skutki nowej oferty socjalnej analitycy Forum Obywatelskiego Rozwoju.
I uzasadniają, że lata 2015-2018 były okresem najszybszego od 2007 roku wzrostu naszego największego partnera handlowego - strefy euro, co sprzyjało przyspieszeniu polskiej gospodarki. O ile przez cały okres 2013-2015 gospodarka strefy euro urosła o 3,2 proc., to w latach 2015-2018 wzrost wynosił 6,4 proc.
Cykliczne spowolnienie już widać. Międzynarodowy Fundusz Walutowy prognozuje osłabienie wzrostu w strefie euro w latach 2019-2021 do 5,2 proc. A to powinno uzasadniać znacznie większą ostrożność w planowaniu wydatków publicznych, tym bardziej, że strefa euro jest odbiorcą 57,7 proc. naszego eksportu. A dodajmy jeszcze, że Polska zanotowała w ubiegłym roku znacznie większe od prognoz ujemne saldo handlowe w wysokości 5,1 mld euro. Wszystko wskazuje na to, że handel zagraniczny nie będzie już sprzyjał wzrostowi PKB.
Przypomnijmy, jak - na razie - są szacowane koszty "piątki" PiS. Analitycy Santander BP wyliczyli, że 500+ na każde dziecko zwiększy obciążenia budżetu o 17 mld zł w skali roku, a jeśli program zacznie działać od lipca 2019, to w tym roku będzie to połowa tej kwoty. Dodajmy, że szef kancelarii premiera Michał Dworczyk powiedział 1 marca, iż koszt wyniesie ok. 18,5 mld zł rocznie.
Według wyliczeń Santandera, łączny koszt "trzynastki" dla emerytów w wysokości 1100 zł to w sumie 7,2 mld zł, ale gdyby doliczyć renty rodzinne (zgodnie z sugestią wicepremier Beaty Szydło) byłoby to 10,2 mld zł.
- Jeśli w kolejnej kadencji PiS będzie miało większość parlamentarną, to chcielibyśmy, by "emerytura plus" była wypłacana też w kolejnych latach - mówił Michał Dworczyk.
Zerowy PIT dla pracowników do 26 roku życia to ok. 2,5 mld zł, przy czym 60 proc. z tego to ubytek wpływów do budżetu państwa, a 40 proc. - zmniejszenie dochodów samorządów.
Obniżenie stawki PIT dla wszystkich pracujących z 18 do 17 proc. to kolejny spadek wpływów podatkowych o ok. 8,0 mld zł rocznie, z czego ok. 5,0 mld zł do budżetu centralnego, a 3 mld zł do budżetów samorządów.
Podniesienie kosztów uzyskania przychodu dla pracujących może spowodować spadek wpływów z PIT o ok. 3,5 mld zł rocznie, z czego ok. 2,0 mld zł do budżetu państwa, a 1,5 mld zł do samorządów. Koszty przywrócenia połączeń PKS - trudno oszacować.
Jakie będą efekty najnowszego pakietu PiS?
Generalnie ekonomiści są zgodni, że impulsy fiskalne rządy powinny stosować wtedy, gdy gospodarka zwalnia, a nie wtedy, gdy idzie pełną parą. Z tego punktu widzenia po raz pierwszy rząd PiS stosuje impuls we właściwym czasie. Ekonomiści FOR zwracają uwagę, że w 2007 roku rząd tej samej partii, obniżając składki na ubezpieczenia społeczne, zastosował impuls wart ok. 2 proc. PKB w szczycie koniunkturalnej hossy. Ale paradoksalnie "pomógł" on gospodarce, gdy pod koniec 2008 roku wybuchł kryzys. Polska nie osunęła się wprawdzie w recesję, ale zapłaciła za to olbrzymim deficytem budżetowym, wzrostem długu publicznego, procedurą nadmiernego deficytu i częściową likwidacją OFE.
Czy impuls fiskalny w takiej wysokości, jak PiS obiecuje w nowej "piątce", może zapobiec spowolnieniu gospodarki?
- To jest do pewnego stopnia możliwe, gdyż są to pieniądze, które idą na konsumpcję. Prawdopodobnie utrzymywałyby konsumpcję na poziomie z 2018 rok, o ile nie zahamowałby znacząco eksport - mówi Interii Mirosław Gronicki, minister finansów w latach 2004-2005.
Tylko że fakt, iż pieniądze znowu idą na konsumpcję, może mieć także mniej korzystne skutki. Pośrednio - najbardziej zasilą one import. Przy kiepskich prognozach dotyczących wzrostu eksportu najpierw pogorszy się bilans handlowy, a następnie bilans płatniczy. Ten wskaźnik bacznie śledzą uczestnicy rynków finansowych i gdyby doszło tu do silniejszego zachwiania równowagi, skończyłoby się to osłabieniem złotego i spadkiem cen polskich obligacji, co zresztą spowoduje dodatkowy koszt dla budżetu państwa.
- Jeśli będzie się to utrzymywało, wówczas przyspieszy inflacja. A zatem część tego impulsu popytowego będzie skonsumowana przez wyższą inflację (...) Jeśli stałoby się tak, że inflacja z tego bądź też innych powodów w drugiej połowie roku byłaby o dwa punkty proc. wyższa niż w ubiegłym roku, doszłoby do zniwelowania tego impulsu fiskalnego i to już w tym roku - dodaje Mirosław Gronicki.
Pytanie więc brzmi: Czy rząd PiS zdaje sobie sprawę z ryzyka pobudzenia inflacji, czy też może chcę ją pobudzić? A jeśli tak, to jaki widzi w tym sens? Odpowiedzi nie znamy.
Wyższa inflacja szybciej będzie pochłaniać benefity z obietnic, ale przede wszystkim zwiększy różnicę w realnych dochodach tych, którym je przyznano i tych, którzy ich nie otrzymali. A jest to między innymi cała sfera budżetowa, w tym nauczyciele, którzy domagają się podwyżek, zapowiadając strajk. Pragnący zachować anonimowość analityk mówi Interii, że same podwyżki dla policjantów, którzy w zeszłym roku brali masowo zwolnienia lekarskie, to koszt dla budżetu ok. 1,5 mld zł w skali roku. Poczucie niesprawiedliwości wśród innych grup zawodowych w warunkach pogorszenia sytuacji budżetu zaczyna nakręcać niebezpieczną spiralę.
Wyższa inflacja i wyższa konsumpcja to, rzecz jasna, także wyższe dochody budżetowe, bo rosną ceny, a więc i wpływy z VAT i z akcyzy. Czy to możliwe, żeby były równie wysokie jak wypływ kolejnych kilkudziesięciu miliardów złotych związanych z realizacją nowych obietnic? Analitycy Santandera BP szacują, że pod odliczeniu tego, iż pieniądze wydane na konsumpcję "wracają" częściowo w postaci podatków, koszt netto budżetu to 15,2 mld zł w tym i 29 mld zł w przyszłym roku. Nie uwzględniają jednak wyższej inflacji.
- Wyższa inflacja oznacza oczywiście wyższe wpływy podatkowe, ale nie ma takiej możliwości, żeby impuls fiskalny został w całości zneutralizowany poprzez wyższą inflację i wyższy popyt jeśli chodzi o jego skutki dla budżetu - mówi Mirosław Gronicki.
Co w takim razie stanie się z budżetem państwa?
- W tym roku mówimy o 28,5 mld zł zaplanowanego deficytu. Są na pewno zaplanowane rezerwy, więc przypuszczalnie, bez dodatkowo planowanych wydatków, deficyt nie powinien wyjść większy niż w zeszłym roku. Z tym impulsem fiskalnym rząd prawdopodobnie będzie tak manipulował rezerwami, żeby deficyt nie został przekroczony, choć bez tych rezerw brakuje ok. 20 mld zł - mówi Mirosław Gronicki.
- W 2020 roku nastąpi pogorszenie deficytu finansów publicznych. Jeśli w zeszłym roku był poniżej 1 proc. PKB, w tym przekroczy 2,5 proc., a w 2020 roku pewnie możemy przekroczyć 3 proc. - dodaje. Jednak premier Mateusz Morawiecki deklaruje, że rząd nie dopuści do przekroczenia 3 proc. PKB.
Według analityków Santander BP deficyt finansów publicznych może powiększyć się w tym roku do nieco powyżej 2 proc. PKB, a w przyszłym roku pojawi się ryzyko przekroczenia 3 proc. PKB. Podobnie szacuje agencja ratingowa Fitch. Stałoby się tak, gdyby rząd dodatkowe wydatki z "piątki" sfinansował deficytem i długiem, przed czym powinna chronić tzw. stabilizująca reguła wydatkowa. Pozwalała ona na wzrost wydatków sektora publicznego w tym roku o 25 mld zł i kwota ta w projekcie budżetu została już rozdysponowana. A zatem pierwszym niepokojącym sygnałem mogą być plany nowelizacji tej reguły na kolejny rok, bo budżet na ten rok zakłada ok. 30 mld zł rezerw i prawdopodobne jest, że to one zostaną przeznaczone na realizację obietnic.
W jaki sposób nowy impuls fiskalny pomoże utrzymać gospodarce tempo wzrostu? W niewielkim. "Oceniamy, że nowe programy mogłyby dodać do wzrostu PKB maksymalnie 0,3 punktu procentowego w 2019 roku i 0,2 pp w 2020 roku" - napisali analitycy Santander BP. Mirosław Gronicki prognozuje, że - biorąc pod uwagę spowolnienie w Niemczech - w tym roku wzrost PKB stymulowany impulsem fiskalnym może wynieść lekko powyżej 3 proc., a w 2020 będzie to już poniżej 3 proc.
Największą słabością polskiej gospodarki są niskie inwestycje prywatne. Wprawdzie w 2018 roku stopa inwestycji wzrosła do 18,1 proc. PKB z 17,7 proc. rok wcześniej, jednak jest to w stosunku do potrzeb mikroskopijna poprawa. Zacytujmy więc na koniec "Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju":
"Zmobilizowany zostanie kapitał dla rozwoju, nastąpi zwiększenie stopy inwestycji i poprawa ich jakości, przy większym wykorzystaniu środków krajowych (wzrost stopy inwestycji z 20,1 proc. w 2015 roku do 22-25 proc. w 2020 roku i utrzymanie w 2030 roku na poziomie 25 proc.)". Tu na razie nawet symbolicznych sukcesów nie widać.
Jacek Ramotowski
