Nowa strategia migracyjna Polski. Szansa czy zagrożenie dla rynku pracy?

Dokładnie w rocznicę wyborów parlamentarnych 2023 r., 15 października, Rada Ministrów przyjęła dokument pod nazwą "Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025-2030". Nie obyło się bez emocji - zarówno w sali posiedzeń rządu, jak i w debacie publicznej. Zdania odrębne złożyło czterech ministrów z Nowej Lewicy, sprzeciwiających się wpisaniu do dokumentu czasowego terytorialnego zawieszenia prawa do azylu. To właśnie ten punkt wywołuje najwięcej kontrowersji.

Jednocześnie plany rządu odnośnie migracji mające bezpośredni wpływ na rynek pracy też są mocno dyskutowane. Polska rzeczywistość gospodarcza bardzo się bowiem zmieniła i obecnie obcokrajowcy odgrywają kluczową rolę w wielu branżach i sektorach.

- Polska przez ostatnią dekadę przeszła bardzo przyspieszoną transformację - z kraju, który przez wieki doświadczał emigracji, w ciągu dekady staliśmy się krajem imigracyjnym: pula migrantów na polskim rynku pracy wzrosła ze 100 tys. do niemal 1,2 mln, a łącznie w naszym kraju przebywa obecnie 2,5 mln cudzoziemców - mówi Interii Andrzej Kubisiak, zastępca dyrektora Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE). 

- Ta transformacja dokonała się w biegu na sterydach - bez działań strategicznych i bez pełnej kontroli. Mieliśmy najbardziej liberalne przepisy w Europie w zakresie migracji, do tego stopnia, że - co pokazują dane OECD - roczny napływ imigrantów krótkoterminowych bywał u nas nawet wyższy niż w USA - dodaje.

Według najnowszych dostępnych danych Głównego Urzędu Statystycznego, liczba cudzoziemców wykonujących w Polsce pracę w końcu kwietnia br. wyniosła 1.021,0 tys. osób, a udział cudzoziemców w ogólnej liczbie wykonujących pracę wyniósł 6,7 proc.

- Patrząc na kraje rozwinięte i to, jak funkcjonowały w nich polityki migracyjne, gdzie ten okres przejściowy trwał kilka dekad, widać, że potrzebujemy zmiany status quo - pełnego luk systemowych i pozbawionego spójnych przepisów czy kierunku. Nowa strategia migracyjna jest więc jak najbardziej zasadna, natomiast zachodzi tutaj klasyczny mechanizm związany z zarządzaniem zmianą, a mianowicie, że każda zmiana budzi opór - zauważa Andrzej Kubisiak.

Zmiany były konieczne i nie powinny dziwić, biorąc pod uwagę wcześniejsze niedociągnięcia, zgadza się dr Karol Pogorzelski, ekonomista Banku Pekao. - Dążenie do tego, żeby kontrolować migrację, nie jest niczym przesadnie kontrowersyjnym; jest to typowa kompetencja nowoczesnego, sprawnego państwa i większość krajów robi to w mniejszym lub większym stopniu. Faktem jest, że do tej pory Polska miała tę politykę migracyjną dość dziurawą, istniały fikcyjne uczelnie czy agencje pośrednictwa pracy. Chęć uszczelnienia sita migracyjnego nie jest kontrowersyjna.

- Przepływy migracyjne są, oczywiście, zjawiskiem, nad którym państwo powinno sprawować należytą kontrolę, ale to nie wyklucza otwartości na potrzeby gospodarki - zwraca uwagę Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich (FPP), który w rozmowie z naszym serwisem podkreśla, iż "nowo przyjęta strategia migracyjna w sposób niedostateczny odwołuje się do kwestii ekonomicznych i kwestii rynku pracy, mimo że od wielu lat migracje są ważnym elementem z punktu widzenia polskiej gospodarki". - W tym kontekście odgórne dążenie do drastycznego ograniczania skali napływu pracowników do Polski jest poważnym zagrożeniem dla dalszego rozwoju naszej gospodarki i zapisy tego dokumentu budzą pewien niepokój; obawiam się, że wpływ tych decyzji nie został do końca rozważony. 

- Obecnie mamy dużą lukę na rynku pracy, dotyczy to zarówno specjalistów, jak i osób wykonujących prace podstawowe - w całym szeregu sektorów: w przemyśle, logistyce, budownictwie, transporcie, handlu czy w sektorze usługowym, chociażby w zakwaterowaniu i gastronomii. Tak naprawdę duża część kluczowych dla polskiej gospodarki sektorów opiera się na pracy cudzoziemców, którzy stanowią ogółem 7 proc. rynku pracy (w poszczególnych branżach wskaźnik ten bywa trochę wyższy). Zabrakło, moim zdaniem, pogłębionej refleksji, jak zorganizować proces kontroli nad migracją, by zachować równowagę między względami bezpieczeństwa a potrzebami gospodarki - mówi główny ekonomista FPP.

A ta zmienia się na naszych oczach, bo model oparty na taniej sile roboczej odchodzi w zapomnienie w efekcie istotnych podwyżek płacy minimalnej, które miały miejsce w ostatnich latach, i które generowały ruch płacowy w górę w całym gospodarczym ekosystemie.

Zdaniem szefa resortu finansów Andrzeja Domańskiego, polska gospodarka "nie może być gospodarką konkurującą niskimi, dumpingowymi kosztami pracy". "Chcemy być gospodarką opartą na wiedzy i wykwalifikowanej sile roboczej. Dlatego dla mnie bardzo istotne jest, by migracja zarobkowa do Polski była - po pierwsze - kontrolowana, byśmy zachowali kontrolę nad tym, kto wjeżdża do Polski; a po drugie - aby przyjeżdżali do nas ludzie, którzy będą tworzyć prawdziwą wartość dodaną, by były to osoby o wysokich kwalifikacjach w deficytowych zawodach" - tak swój punkt widzenia na antenie Polskiego Radia przedstawiał minister finansów.

- Kluczowe jest to, że chcemy stworzyć mechanizm na wzór modelu anglosaskiego - trochę jak Australia czy Kanada - w którym funkcjonuje system selektywny; gdzie tworzone są listy zawodów, profesji, które są deficytowe na rynku pracy - mówi Andrzej Kubisiak z PIE. - Do tego dokładane są wartości ilościowe - dane na temat tego, ilu dokładnie brakuje nam spawaczy, pielęgniarek, specjalistów IT - ponieważ brakuje nam nie tylko pracowników wysoko wykwalifikowanych; to mogą być także "niebieskie kołnierzyki". Chcemy dążyć do mechanizmu, który da nam wiedzę, ilu przedstawicieli jakich profesji powinno do nas napłynąć. Ustalenie tych potrzeb będzie kluczowe z punktu widzenia gospodarki i zapewne będzie cyklicznie wypracowywane w dialogu strony rządowej, organizacji pracodawców, być może także związków zawodowych.  

- Jeśli chodzi o dążenie do tego, by ściągać do Polski głównie migrantów mogących pracować w określonych, poszukiwanych zawodach, to wydaje mi się to dość racjonalne - dodaje Karol Pogorzelski z Pekao. - Polskie urzędy pracy monitorują sytuację w tym zakresie i mają pewną wiedzą, które zawody są deficytowe, a które nadwyżkowe. Wśród tych pierwszych znajdziemy nie tylko zawody wymagające wyższego wykształcenia i znajomości najnowszych technologii - jest tam też ślusarz, spawacz, murarz, tynkarz czy kierowca autobusu. Te profesje nie wymagają wysokich zawodowych umiejętności; czasem wymagają za to np. kursów lub licencji. Ale wśród zawodów, na które jest zapotrzebowanie, znajdziemy też lekarza, elektromechanika czy elektromontera, gdzie wymagania są już wyższe. Tak więc zarzut, że będziemy limitować przybywanie tych najpotrzebniejszych potencjalnych pracowników jest chybiony. 

- Podniósłbym natomiast inny zarzut, a mianowicie, że wprowadzenie skomplikowanego punktowego systemu, w którym to punkty będą przyznawane za określone kompetencje migranta, może stanowić barierę dla migracji i pole do nadużyć różnych grup interesów. Biorąc pod uwagę to, że istnieję branże, które potrafią się chronić i są dobrze zorganizowane, taki system może być narażony na rozgrywki polityczno-branżowe - wskazuje, odnosząc się do jednego z zapisów rządowej strategii. Brzmi on: "Podjęte zostaną także działania, które docelowo wprowadzą, dostosowany do polskiej specyfiki, nowy model dopuszczania cudzoziemców do polskiego rynku pracy oparty na modelu punktowym, znanym z innych państw świata".

Bez dokładnego rozpoznania potrzeb pracodawców nowe pomysły rządu nie przyniosą jednak oczekiwanych efektów - przestrzegają nasi rozmówcy.

- Warunkiem koniecznym jest dobre zmapowanie potrzeb naszego rynku pracy, czyli to, czego dotychczas brakowało. Musimy wiedzieć, ile osób i w jakich segmentach potrzebujemy, biorąc pod uwagę zmiany gospodarcze, technologiczne i demograficzne - taką listę zawodów trzeba będzie pewnie mniej więcej co roku ustalać i negocjować, czy to na forum Rady Dialogu Społecznego, czy w innym formacie, ale jest to niezbędny punkt wyjścia. Takie rozwiązania funkcjonują od wielu lat w wielu miejscach na świecie - mówi Andrzej Kubisiak z PIE.

- O tym, czy jakieś zawody są deficytowe czy nie, najlepiej mówi nam rynek - wskazuje Łukasz Kozłowski z FPP. - W ramach procedur zatrudniania mieliśmy coś, co nazywa się testem rynku pracy, czyli sprawdzanie, czy pracodawca, zatrudniając obcokrajowca, nie zabierze tego miejsca pracy obywatelowi polskiemu. To wymóg czysto fikcyjny i po latach działań legislacyjnych jesteśmy na dobrej drodze, by go złagodzić - ponieważ ostatecznie podczas takiego testu zawsze okazywało się, że nie było komu powierzyć danej pracy, stąd decyzja o zatrudnieniu osoby z zagranicy. 

- Podsumowując, strategia ta nie posiada odpowiednio rozłożonych akcentów i na etapie wdrażania tych założeń byłaby wskazana pewna jej rewizja, by nie wylać dziecka z kąpielą - stwierdza. On także liczy na to, że dokument ten jedynie otwiera dyskusję, która powinna się toczyć co najmniej w formacie trójstronnym, a więc pomiędzy rządem, przedstawicielami pracodawców i pracowników.

- Liczymy na dialog w tej sprawie i na uwzględnienie głosu partnerów społecznych w ostatecznym stanowisku, które powinno być zrównoważone z perspektywy funkcjonowania rynku pracy - podkreśla główny ekonomista FPP.

Czego zatem brakuje w strategii przyjętej przez rząd Donalda Tuska?

- Warto pomyśleć o tym, by otworzyć migrantom możliwość nabywania uprawnień w Polsce. Przykładowo - lekarz przyjeżdżający do Polski z Ukrainy musi nostryfikować dyplom; podobny obowiązek dotyczy też psychoterapeutów, którzy są na liście zawodów deficytowych. Ta strategia będzie miała na pewno większy sens, jeśli znajdzie się w niej kwestia ułatwienia dostępu do zawodów - uważa Karol Pogorzelski z Pekao.

- Co istotne, nie odniesiono się też do tego, że w połowie 2025 r. wygasną regulacje specustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na mocy której obecnie każdy obywatel tego kraju, który przybył do nas po wybuchu wojny, może podjąć pracę w Polsce bez przechodzenia ścieżki formalnej (pracodawca zgłasza jedynie do UP fakt zatrudnienia tej osoby po podjęciu przez nią pracy) - zwraca uwagę Łukasz Kozłowski. - Dzięki temu aparat administracyjny, który zajmuje się wydawaniem pozwoleń czy rejestracją oświadczeń o powierzeniu pracy, został mocno odciążony, a pracodawcy nie doświadczają konsekwencji niewydolności systemu. Ten problem jednak wróci już w połowie przyszłego roku; tymczasem w strategii nie pokazano w ogóle, jak sobie z nim poradzić - przyjęto jedynie aprioryczne założenie, że nie chcemy mieć taniej siły roboczej z zagranicy poza wyjątkami, gdzie występują niedobory. Tymczasem niedobory te występują w znacznej części gospodarki.  

- W dotychczasowych wypowiedziach ze strony przedstawicieli rządu brakuje też informacji o tym, czy i jak Polska chciałaby przyciągać nie tylko pracowników, ale też talenty - dodaje Karol Pogorzelski. - To jest to, w czym znakomici są Amerykanie - Elon Musk jest przecież migrantem z RPA. USA są w stanie stworzyć odpowiednie środowisko czy możliwości do prowadzenia działalności dla osób z talentem. Polska, oczywiście, nie będzie w stanie z marszu dorównać tutaj Stanom Zjednoczonym - nie mamy ani najlepszych na świecie uczelni, ani kapitału, ani Doliny Krzemowej. Dobrze byłoby jednak, gdybyśmy ułatwili utalentowanym jednostkom nie tylko zakładanie u nas działalności, ale też pozyskiwanie kapitału, finansowania np. na rynku kapitałowym; dali im możliwość szybkiego osiedlenia się w Polsce na stałe i budowania tutaj swojej pozycji.

Strategia ma to do siebie, że z definicji jest planem działań, i jako taki podlegać może uzupełnieniom czy poprawkom, uważa Andrzej Kubisiak. - Największą wartością nowej rządowej strategii migracyjnej jest sam fakt, że ona jest. Oczywiście, różne środowiska będą zgłaszać do niej różne uwagi - tak zresztą powinno być - w ramach poszerzonej debaty, która już się toczy. Jej wynikiem mogą być korekty tej strategii, także na poziomie ustaw, bo obecny dokument ma charakter kierunkowy; daje nam informację na temat tego, jak nasze państwo chce prowadzić politykę migracyjną.

- Apelowałbym, żeby w obecnej sytuacji powściągnąć emocje - owszem, zmieni się mechanizm, który dobrze znamy, ale ten nowy mechanizm musiał być prędzej czy później wypracowany - dodaje. - Już rok temu, kiedy powstawał nowy rząd, wskazywałem, że kwestia polityki migracyjnej będzie jednym z kluczowym zadań, jakie przed nim staną. Trzeba było przy tym pogodzić cztery główne cele, dość mocno oddalone od siebie - jak cztery narożniki kwadratu. To kwestie bezpieczeństwa, kwestie integracji, kwestie ekonomiczne i humanitarne. Strategia musi znaleźć między nimi kompromis. 

- Widać, że w nowej strategii rząd mocno zaznaczył rolę integracji; mają być tworzone specjalne centra integracyjne. Chodzi o to, by - kolokwialnie mówiąc - jak najlepiej wykorzystać te osoby, które do nas przyjeżdżają, by, przykładowo, osoby z Ukrainy nie pracowały poniżej swoich kwalifikacji, ale nostryfikowały swoje dyplomy i wchodziły w te miejsca na rynku, gdzie identyfikujemy braki (a brakuje nam chociażby lekarzy, inżynierów, specjalistów IT) - tłumaczy wicedyrektor PIE.

- Warto zauważyć przy okazji, że mamy pewien nawyk myślenia o migrantach jako osobach zza wschodniej granicy czy z krajów bardzo odległych - mówi Andrzej Kubisiak. - Tymczasem, myśląc o migrantach, powinniśmy też pomyśleć o Polakach rozsianych po całym świecie i o tym, jak zachęcić ich do powrotów. W ostatniej dekadzie odpływ Polaków z kraju zmalał, wielu naszych rodaków wróciło z Wielkiej Brytanii (tam pojawił się, oczywiście, potężny czynnik "wypychający" w postaci Brexitu), ale takich działań potrzeba więcej po stronie krajowych polityk publicznych, by "przyciągnąć" Polaków z różnych miejsc na świecie, w których przebywają. Jest to zresztą zasygnalizowane w nowej rządowej strategii. 

- Do tego dochodzi rezerwuar obywateli UE: na koniec 2023 r. wśród 1,1 mln cudzoziemców, którzy pracują w Polsce i odprowadzają składki do ZUS, obywatele UE stanowią ułamek, bo 40 tys. Tymczasem w krajach takich jak Grecja, Włochy, Hiszpania czy częściowo Portugalia bezrobocie młodych osiąga wysokie dwucyfrowe poziomy i po ten zasób młodych obywateli UE moglibyśmy również zabiegać - dodaje.

Taką optykę zdaje się też mieć rząd. "W strategii migracyjnej wskazujemy też kierunki, z których chcielibyśmy, aby do Polski potencjalnie przyjeżdżało najwięcej osób - np. kraje OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, skupiająca 38 wysoko rozwiniętych i demokratycznych państw - red.)" - tłumaczył na radiowej antenie minister finansów Andrzej Domański.

Nie możemy przy tym ulec złudzeniu, że obcokrajowcy cały czas docierają do Polski szeroką falą, przestrzega Andrzej Kubisiak. - Mniej więcej od lipca 2022 r., kiedy przeminęła fala uchodźczyń i dzieci z Ukrainy, nie widzimy już zbyt dużego dopływu cudzoziemców na polski rynek pracy. W przypadku Ukrainy dopływ ten został zablokowany przez mobilizację młodych mężczyzn. Dodatkowo obserwujemy też pokłosie afery wizowej z ubiegłego roku - tych wiz wydaje się teraz mniej (mowa tu o obywatelach krajów, które nie podlegają przepisom oświadczeniowym w ramach partnerstwa wschodniego). Ten zmniejszony napływ migrantów zbiegł się z tym, że w ubiegłym roku polska gospodarka otarła się o recesję; firmy wobec braku zamówień nie miały bodźca do tego, by cudzoziemców przyciągać. 

To jednak będzie się zmieniać, a kołem zamachowym będą tutaj unijne miliardy - z Krajowego Planu Odbudowy i z nowej unijnej perspektywy finansowej do 2027 r.

- W tym roku popyt na pracę zaczął odbijać w drugim półroczu, a przed nami intensywny czas związany z napływem środków z KPO, które trzeba wydać do 2026 r. To napędzi inwestycje, a tym samym popyt na pracę w Polsce - zauważa Andrzej Kubisiak. - W warunkach, w których strona podażowa się kurczy i wyczerpuje się model gospodarczy oparty o łatwo dostępny kapitał ludzki, firmy staną przed koniecznością automatyzacji, robotyzacji i poszukiwania nowych rozwiązań. Tym bardziej zasadne staje się więc zapewnienie możliwości dopływu pracowników w ramach odpowiedzialnej strategii migracyjnej. 

Katarzyna Dybińska