Nowa ustawa offsetowa

Prace nad nową ustawą trwały od pięciu lat. Na początku tego roku projekt trafił do Sejmu jako rządowy. Początkowo była planowana nowelizacja ustawy z 1999 r. o zamówieniach towarzyszących zakupom sprzętu i uzbrojenia za granicą, w czasie prac posłowie uznali jednak, że charakter zmian uzasadnia uchwalenie zupełnie nowej ustawy.

Dotychczas offset - zamówienia w polskim przemyśle mające zrekompensować zakupy zagranicznych wyrobów dla wojska - był obowiązkowy przy zamówieniach wartych co najmniej 5 mln euro. Zdarzały się wyjątki od tej zasady - z offsetu zwolniony został pilny zakup pięciu rosyjskich śmigłowców dla kontyngentu w Afganistanie. Teraz offset nie będzie obligatoryjny, będzie go można żądać także przy mniejszych zamówieniach, ale taki warunek strona polska będzie musiała uzasadnić względami bezpieczeństwa i obronności, a nie ekonomii. To skutek dostosowania przepisów o offsecie do wymogów unijnych - dyrektywy obronnej UE, traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) i kodeksu offsetowego Europejskiej Agencji Obrony (EDA).

W nowej ustawie offset jest definiowany jako kooperacja między Skarbem Państwa i offsetobiorcą a zagranicznym dostawcą, konieczna do "utrzymania lub ustanowienia na terytorium RP potencjału w zakresie zdolności produkcyjnych, serwisowych i obsługowo-naprawczych" niezbędnych z punktu widzenia podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa.

W konsekwencji offset będzie miał w całości charakter bezpośredni - trafi wyłącznie do zakładów zbrojeniowych, a odpowiedzialność za zawieranie umów offsetowych w imieniu Skarbu Państwa przejmie MON. Komitet ds. umów offsetowych w Ministerstwie Gospodarki będzie odpowiadał tylko za kontynuację już rozpoczętych programów. Takie rozwiązanie ma sprzyjać przekazywaniu nowych technologii, rozwojowi rodzimego przemysłu obronnego i zdobyciu nowych rynków eksportowych, ma też - dzięki transferowi technologii - umożliwić serwis i modernizację w kraju sprzętu kupionego z zagranicy.

W przypadkach, gdy strona polska zażąda offsetu, jego oferta będzie oceniana równocześnie z ofertą dotyczącą samego sprzętu, a zawarcie umowy będzie niemożliwe na warunkach mniej korzystnych niż określone w ofercie offsetowej. Offset będzie jednym z kryteriów decydujących o złożeniu zamówienia - umowy dostawy nie będzie można zawrzeć przed wejściem w życie umowy offsetowej.

Żadna ze stron nie będzie mogła odstąpić od umowy offsetowej. Nowa ustawa znosi mnożniki, które pozwalały zwiększać nominalną wartość offsetu np. w przypadku przekazywania nowych technologii lub składania zamówień w polskich przedsiębiorstwach zbrojeniowych.

W razie "istotnej zmiany okoliczności" - np. gdyby offsetobiorca okazał się niezdolny do wywiązania się z umowy, będzie można zmienić offsetodawcę, offsetobiorcę, przedmiot, termin i wartość dostawy.

Umowy zawierane z firmami zależnymi od zagranicznego dostawcy będą uważane za zawarte z podmiotem zagranicznym. Aby zapobiec sytuacji, gdy z offsetu korzystają spółki-córki zagranicznych firm, umowy offsetowe ma przed zawarciem sprawdzać specjalny komitet, a krajowe zakłady będą miały prawo opiniowania umów. Zapisy w tej sprawie mają się znaleźć w jednym z rozporządzeń wykonawczych.

Ustawę z 26 czerwca br. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa prezydent podpisał 7 lipca.

Umowy offsetowe towarzyszące zagranicznym zakupom sprzętu dla wojska mają być narzędziem realizacji zadań ministra obrony, czyli budowania zdolności sił zbrojnych - podkreśla Czesław Mroczek, wiceszef MON, które przejmie teraz odpowiedzialność za offset od resortu gospodarki.

"Istota tego rozstrzygnięcia polega przede wszystkim na tym, że offset będzie narzędziem realizacji zadań ministra obrony narodowej, czyli budowania zdolności sił zbrojnych; offset nie będzie już mógł trafiać do innych sektorów gospodarki narodowej" - wyjaśnia odpowiedzialny za zakupy uzbrojenia wiceszef MON Czesław Mroczek.

Za przykład podaje trwający przetarg na śmigłowce. "Niezależnie, kto będzie dostawcą, my będziemy chcieli zbudować własną zdolność do serwisowania i naprawy. W związku z tym w ramach offsetu będziemy żądali przekazania technologii służących temu celowi. W dotychczasowym rozwiązaniu ze śmigłowcami mógł być związany offset, który by trafił np. do mleczarstwa" - dodaje Mroczek.

Swego czasu słynna była jedna z propozycji offsetu za F-16 - odrzucona przez stronę polską - dotycząca budowy przemysłowej farmy świń.

"W założeniu offset miał spowodować rozrost firm, lokowanie kapitału w różnych gałęziach gospodarki; jednak często oferowano przestarzałe linie technologiczne, nie można było zmusić zagranicznego dostawcy do wykonania offsetu" - przypomina Renata Butryn (PO) z sejmowej komisji obrony.

Posłanka, która zajmuje się m. in. offsetem za zakup kołowego transportera opancerzonego Rosomak od fińskiego koncernu Patria, przypomina, że choć sam wóz jest wytwarzany w Siemianowicach, offset miał też trafić do Huty Stalowa Wola. "Nie trafił, kończyło się na listach intencyjnych. Sprawa jest w sądzie arbitrażowym. Była to jedna z najgorzej przygotowanych umów" - mówi Butryn.

Także NIK, która badała wykonanie offsetu, stwierdziła, że pierwsze umowy były źle przygotowane, a przedmiot i wielkość zamówień offsetowych zmieniano już w trakcie trwania umów. Zdaniem NIK działo się tak dlatego, że oferta offsetowa nie była decydująca przy wyborze sprzętu, a stronie rządowej i przemysłowi brakowało doświadczenia.

"Powstała myśl, by napisać nową, klarowną ustawę, dzięki której offset stanie się istotnym elementem wspierającym rozwój gospodarki. Przygotowywano ją w Ministerstwie Gospodarki z założeniem, że wojsko definiuje, czego chce, a przemysł - co potrafi. Ważne, że była tworzona z zamiarem budowy potencjału polskiego przemysłu obronnego" - mówi Butryn. Podkreśla, że choć w UE odchodzi się od offsetu, "dla nas nie ma innego sposobu na pozyskanie nowoczesnych technologii"; polski przemysł zbrojeniowy, by przetrwać, potrzebuje eksportu i technologii podwójnego zastosowania, także cywilnego - dodaje.

Mroczek podkreśla, że teraz nie będziemy wybierali offsetu po zawarciu umowy o dostawie sprzętu. "Każdy dostawca musi złożyć też ofertę dotycząca offsetu, ona jest częścią oferty głównej, wpływa na ocenę oferty, jeśli ktoś zaproponowałby offset wartości kilku procent, musiałby oddać oferowany sprzęt prawie za darmo" - podkreśla Mroczek.

Piotr Wojciechowski, prezes WB Electronics - prywatnej firmy dostarczającej wojsku m. in. latające bezzałogowce, uważa, że dotychczasowe skutki działania ustawy offsetowej są niejednoznaczne - nie da się autorytatywnie stwierdzić, że są dobre lub złe. "Każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, jednak generalnie offset jako koło zamachowe gospodarki się nie sprawdził; duża część przedsiębiorców uważa, że nie spełnił nadziei na wprowadzenie do ich firm nowoczesnych technologii. Poza kilkoma wyjątkami nie spełniły się też nadzieje na poszerzenie rynku" - ocenia Wojciechowski.

Nowe umowy offsetowe będzie w imieniu Skarbu Państwa zawierać MON, a nie resort gospodarki. Zdaniem szefa WB Electronics to dobre rozwiązanie. "Przekazanie zarządzania offsetem ministerstwu obrony, które ma decydujący wpływ na potencjał przemysłu obronnego jako główny odbiorca jego produktów, pozwoli skoordynować zakupy z korzyściami wynikającymi z offsetu" - uważa Wojciechowski.

Prezes zwraca uwagę, że MON, kupując broń lub inny sprzęt, oczekuje od krajowego przemysłu wsparcia przez cały okres użytkowania produktu - często przez kilkadziesiąt lat. "W sytuacji, gdy polski podmiot oferuje rozwiązania pochodzące od dostawcy zagranicznego, umowa offsetowa jest narzędziem, które pozwala wymusić gwarancje przekazania dokumentacji i innych technologii, co umożliwia obsługę, modyfikację i modernizację zagranicznego systemu przez podmiot krajowy" - zauważa Wojciechowski.

Niektórzy przedstawiciele przemysłu obawiają się, że zagraniczne koncerny mogłyby - przez spółki-córki - lokować offset u siebie. "Wady aktualnej ustawy to tak naprawdę brak obligatoryjności offsetu oraz rozszerzenie zakresu podmiotów mogących brać udział w offsecie na firmy de facto zagraniczne" - ocenia Wojciechowski. Jednak - dodaje - biorąc pod uwagę zmiany zachodzące w Europie, jeśli chodzi o otwartość rynku zbrojeniowego, tego typu zapisy mnie nie dziwią" - mówi prezes.

Posłanka Butryn uspokaja, że aby zażegnać to ryzyko, offsetobiorców i ich możliwości przed zawarciem umowy offsetowej będzie sprawdzał komitet, do którego wejdą przedstawiciel MON i służb specjalnych; opinie będą mogli przedstawiać także przedstawiciele zakładów.

- Ryzyko nadużyć, prób obejścia offsetu istnieje zawsze. Ustawa jest, teraz wszystko zależy od wykonania, od wiedzy, kompetencji, świadomości negocjatorów - uważa Butryn.

Dotychczas offset był obowiązkowy przy zagranicznych zakupach wartych co najmniej 5 mln euro; teraz nie będzie obligatoryjny. Pozwala to w razie konieczności na szybkie zakupy bez offsetu, z drugiej strony umożliwia postawienie warunku offsetu także przy mniejszych zamówieniach. Offset - zgodnie z prawem UE - nie może być jednak ekonomiczną rekompensatą za zagraniczne nabytki, wymaga uzasadnienia jako wyjątek służący obronności. Nowa ustawa znosi też mnożniki, które pozwalały zwiększać nominalną wartość zamówień offsetowych np. w przypadku przekazywania nowszych technologii czy lokowania zamówień offsetowych w polskim przemyśle obronnym.

Offset towarzyszył m. in. zakupom wielozadaniowych myśliwców F-16, samolotów transportowych CASA C295, kołowych transporterów opancerzonych Rosomak, przeciwpancernych pocisków kierowanych Spike, radiostacji Harris i systemów dla patrolowca Ślązak. Wartość dotychczas zawartych umów offsetowych wyniosła ponad 7 mld dolarów, blisko 1,5 mld euro i 750 mln zł.