Ordynacją w korupcję

- Dla uniknięcia nieporozumień spróbujemy najpierw określić, o czym rozmawiamy. Czy istnieje ścisła definicja słowa "korupcja"?

- Korupcja jest patologią, przestępstwem, które polega na czerpaniu nielegalnych korzyści z pełnienia funkcji publicznych. Uważam też, że korupcja jest rodzajem przestępczości zorganizowanej; rzadko ma związek tylko z dwiema osobami. Żeby proceder korupcyjny był skuteczny, oczywiście w rozumieniu pejoratywnym, musi być w niego zamieszana większa liczba wzajemnie kryjących się osób. I dlatego jest to takie groźne.

- Ale tak było zawsze - w Grecji, Egipcie, starożytnym Rzymie i wśród barbarzyńców...

- Oczywiście.

- Korupcja jest od zawsze, a Transparency International nie...

- Raczej wątpię, żeby nam, w Europie, groziły obecnie wojny w tradycyjnym tego słowa znaczeniu. Natomiast cywilizacja rodzi innego typu zagrożenia. Państwa zawierają różnorakie porozumienia, prowadzą wspólne zadania, otwierają granice. I tak powinno być, to jest jedyna droga do zachowania pokoju, ale jednocześnie powstają warunki dla rozwoju innego typu działań - w tym, niestety, aktywności przestępczej.

Budżet unijny jest olbrzymi. To rodzi pokusę wyłudzania pieniędzy z rozmaitych funduszy celowych, zamówień publicznych o wielkiej wartości. Proceder prania pieniędzy rozwinął się na wielką skalę i spędza sen z oczu wielu służbom. I właśnie w związku z rozwijającym się zagrożeniem korupcji 10 lat temu powstała Transparency International. Zwracam uwagę, że stało się to tak naprawdę na samym początku transformacji ustrojowej państw byłego obozu socjalistycznego. Właśnie wtedy zaobserwowano, że pieniądze pomocowe z Banku Światowego trafiają niekoniecznie tam, gdzie powinny trafiać.

- Polski oddział Transparency też ma dziesięcioletnią historię?

- Nie, formalnie został zarejestrowany przed 6 laty, ale tak naprawdę zaczął działać w roku 2000. Wtedy zostało otworzone biuro, które - jak się dziś okazuje - jest już o wiele za małe, co świadczy o tym, że od początku mamy bardzo duże zaufanie społeczne. To z jednej strony powoduje, że ludzie często zwracają się do nas o pomoc (dzięki czemu wiemy, jak bardzo jesteśmy potrzebni), a z drugiej wywołuje w nas ogromne poczucie odpowiedzialności. Jeśli nie umiemy pomóc albo czegoś nie załatwimy, czujemy dyskomfort...

- Po czterech latach są już na pewno sukcesy, którymi można się pochwalić.

- Wymiernym sukcesem są programy, które zostały zrealizowane. A jeden z nich, który trwa w sposób ciągły, to program permanentny... Śmieję się, że będzie trwać do końca świata, dopóki korupcja nie zniknie...

- A nie zniknie nigdy...

- Z pewnością jest to zadanie również dla następnych generacji - tylko nie wiem, jaki budynek będzie musiała wtedy zająć organizacja - pewnie Pałac Kultury...

Właściwie powinnam zacząć od czegoś innego - na początku poszukiwaliśmy pomysłu na działania Transparency w Polsce. Wiele organizacji pozarządowych funkcjonuje na zasadzie instytutów naukowych. Naszą filozofią działania jest to, żeby każde nasze opracowanie opierało się na doświadczeniu. Nie wystarczy zlecenie komuś napisania raportu na jakiś temat. Kiedy do czegoś przystępujemy, to dlatego, że doświadczenie utwierdziło nas w przekonaniu o słuszności celu, dogłębnej znajomości tematu i potrzebie społecznej. Pierwszą rzeczą, jaka została zrealizowana w początkowych miesiącach funkcjonowania polskiego oddziału, było przetłumaczenie na język polski i wydanie fundamentalnej publikacji Transparency International - "Przejrzystość życia publicznego" Jeremy’ego Popa - poszerzonej o artykuły polskich autorów. Wkrótce po otwarciu biura w 2000 roku ludzie z całej Polski zaczęli przysyłać do nas prośby o pomoc, opowiadali o tym, co się dzieje w ich środowisku. To nas zmobilizowało do szukania dróg przyjścia z pomocą. I tak powstał "Program Interwencyjny". Dziś nikt już nawet nie pamięta, kto wymyślił tę nazwę.

- Czy te doświadczenia stanowiły podstawę do opracowania "Mapy korupcji w Polsce"?

- Poniekąd. Właściwie każda rzecz, którą później robiliśmy, była pochodną programu interwencyjnego. Zasadą tego programu jest, że nam się ufa, zgłasza problem, przysyła dokumenty... Bez dokumentacji nie zajmujemy się żadną sprawą - boimy się prowokacji, nie chcemy, żeby nas ktoś wykorzystał do jakichś prywatnych rozgrywek. Żeby uniknąć takich sytuacji, przyjęliśmy pewne procedury zabezpieczające. Zgromadzona przez nas wiedza, potwierdzona dokumentami, daje, niestety, obraz państwa nieprzejrzystego we wszystkich jego obszarach. Nasza znajomość negatywnych mechanizmów spowodowała, że szukamy metod skutecznego zapobiegania negatywnym przejawom życia. Dlatego kiedy mnie ktoś na przykład spyta, jaki mam stosunek do korupcji w służbie zdrowia, mając na myśli dawanie koperty lekarzowi, odpowiadam, że nie zajmujemy się takimi sprawami. Możemy rozmawiać o braku systemu ochrony zdrowia, bo tak naprawdę koperta w stosunkach pacjent-lekarz jest ostatnim ogniwem korupcyjnym. Jest skutkiem braku rozwiązań systemowych. Transparency International Polska stara się wskazywać generalne rozwiązania, dzięki którym powstaną mechanizmy wykluczające, a przynajmniej minimalizujące zjawiska korupcji.

Konstruując "Mapę korupcji", mieliśmy cel cokolwiek przewrotny. Wcześniej w rozmaitych urzędach administracji centralnej chcieliśmy się dowiedzieć, jak jest szacowana korupcja w Polsce. Chodziło nam głównie o uzyskanie informacji, ile spraw wniesiono do prokuratury, ile osób skazano, o jakich kwotach była mowa. Takich danych właściwie nie ma, a my wychodzimy z założenia, że jeśli ktoś pragnie przeciwstawić się jakiejkolwiek patologii, najpierw musi ją dobrze poznać. A z korupcją jest tak, że wszyscy deklarują walkę z nią, natomiast nikt tak naprawdę nie ocenił tego zjawiska, nie szacuje, nie określa w żaden sposób. To rodzi wątpliwości, że jest rzeczywista wola polityczna do walki z tym zjawiskiem.

- Ale wszyscy uważają, że w Polsce jest wielka korupcja.

- I mówi się, że jest na nią przyzwolenie społeczne. Nigdy nie lubiłam tego określenia. Normalny człowiek nie jest zadowolony, kiedy musi płacić za coś, co mu się należy. Jeżeli złoży pełną, wymaganą do czegoś dokumentację i nie dostaje tego w wyznaczonym terminie, to oznacza, że albo urzędnik jest nieudolny, albo usiłuje wymusić łapówkę. Ale dlaczego człowiek miałby lubić płacić za coś, co mu się należy? Jeśli natomiast wręcza łapówkę za załatwienie czegoś, co mu się prawnie nie należy, to winien jest urzędnik, który o takim fakcie natychmiast nie powiadomi zwierzchnika czy instytucji powołanej do ścigania przestępczości. Skarga, że do urzędnika przyszedł deweloper i wciskał mu pieniądze za wydanie pozwolenia na budowę, jest w ogóle śmieszna, bo nawet w najbardziej praworządnych krajach zdarza się, że inwestorzy próbują załatwić coś na lewo. Łapówkę wciskają tylko ci, którzy chcą uzyskać coś, czego nie mogliby otrzymać normalną drogą. Pytanie, czy urzędnik te pieniądze przyjmuje, czy zgłasza problem tam, gdzie powinien. Problemem są więc urzędnicy zatrudnieni w strukturach państwa, jeśli bywają podatni na takie pokusy, i oczywiście ich zwierzchnicy odpowiedzialni za nadzór.

- Rozmawiamy o korupcji w związku z ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym, czyli współpracy między samorządem a prywatnym przedsiębiorcą. Istnieje obawa, że w Polsce każdy układ pomiędzy urzędnikiem a przedsiębiorcą będzie traktowany jako korupcyjny. I każde spotkanie między nimi...

- Ależ nie ma najmniejszego powodu do takich spotkań. Żaden urzędnik nie może podejmować decyzji jednoosobowo, w oparciu o rozmowę w cztery oczy, bez złożonych dokumentów i sprawdzenia, czy wszystko jest zgodnie z prawem. Wiadomo, co jest potrzebne do wydania takiego czy innego pozwolenia, zawarcia takiej czy innej umowy będącej następstwem określonych procedur wyłaniania jak najlepszego partnera. Po co się spotykać?

- Chodziło mi raczej o styczność z urzędem. Gmina chce przekazać firmie wywóz śmieci lub cokolwiek innego. A że jest to nowy program, pewnie dojdzie do spotkania...

- Zasady zlecania usług gminnych reguluje ustawa o zamówieniach publicznych. Trwają właśnie prace nad ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przedstawiciel Transparency International Polska bierze w nich udział. Regulacja prawna tego zagadnienia jest bardzo trudna. Sztandarowe inwestycje warszawskie dobrze ilustrują, co samorządowcy (niby doświadczeni) usiłowali podciągnąć pod partnerstwo publiczno-prywatne. Skutki finansowe dla budżetu stolicy znamy wszyscy. Dlatego tak ważna jest równowaga korzyści obydwu partnerów... Dodatkowym problemem w Polsce jest ciągle dość ograniczona odpowiedzialność polityczna za podejmowanie złych decyzji. Świadomość, że polityk może za złą decyzje zapłacić całą swoją karierą jest bardzo ważnym motywem do dobrego działania w interesie publicznym. I w krajach "starej demokracji" płaci się znacznie drożej niż w Polsce. U nas odpowiedzialność polityczna za podejmowane decyzje jest dużo mniejsza.

- Właściwie żadna.

- Nie chciałam tego powiedzieć, ale zgoda - żadna. W dodatku wielu funkcjonariuszy publicznych jest kompletnie nieprzygotowanych merytorycznie do sprawowania swoich funkcji - nie znają podstawowych zasad regulujących ich funkcjonowanie w ramach np. samorządu, a wypowiadają się z ogromną swadą na temat inwestycji wartości kilkudziesięciu milionów złotych. Na efekty nie trzeba długo czekać.

- Mówimy o Warszawie. Ale Transparency International nawiązała współpracę z Częstochową...

- Współpraca związana była z realizacją programu o nazwie "Gmina X". Wybrana została właśnie Częstochowa, ponieważ jest bardzo "statystyczna": średniej wielkości, ze średnim statystycznym bezrobociem, z hutą, z którą trzeba coś zrobić. A prezydent jest samorządowcem z dużym doświadczeniem, zasiada w komisji wspólnej rząd-samorząd. Mieliśmy nadzieję, że doświadczenia z tego programu łatwiej będzie przedstawić rządowi. Niekoniecznie to się sprawdziło...

- W takim razie, co ten program dał?

- Program został zwieńczony raportem końcowym, będącym analizą 12 ustaw, które mają wpływ m.in. na funkcjonowanie samorządu, takich jak ustawa o zamówieniach publicznych czy prawo budowlane. I mogliśmy wskazać, gdzie w tych ustawach są zawarte przepisy, które wręcz kreują korupcję. W grudniu 2003 r. przesłaliśmy ten raport (liczący 120 stron) do parlamentarzystów, prezydenta, marszałków, ministrów, premiera, czyli do "wszystkich świętych" polskiej polityki.

- I...?

- I nic. Ale mamy argument wskazujący, że cały proces legislacyjny jest chory, m.in. z powodu sposobu pisania ustaw. Jak słyszę, że jakiś poseł siedzi i pisze ustawę, włos mi się na głowie jeży.

- Niech pani nie żartuje: jeśli poseł Kowalski albo jego klub zleci opracowanie ustawy firmie z zewnątrz, podniesie się krzyk, że istnieje biuro legislacyjne Sejmu, a Kowalski dostał w łapę.

- Niestety, sposób uprawiania polityki w Polsce spowodował, że teraz wszystko będzie krytykowane, a każda wydana przez ten parlament złotówka - nawet na najsłuszniejszy cel - kwestionowana. Tymczasem prawo polskie wymaga pilnego przeglądu i twierdzę, że cena takiego zabiegu zwróciłyby się bardzo szybko, bo koszty skutków złego prawa są bardzo wysokie.

- Czy sądzi Pani, że w Polsce jest aż tak źle, jak się powszechnie sądzi?

- Oczywiście, jest bardzo źle. Co wcale nie znaczy, że jest gorzej niż w innych państwach pokomunistycznych. Ale nasza wyjątkowo krytyczna postawa z całą pewnością wynika z wysokiego poziomu świadomości. Od kilku lat bardzo aktywne jest nasze dziennikarstwo śledcze. Nawet, jeśli ktoś z nas miał tyle szczęścia, że nie zetknął się osobiście z przejawami korupcji, to przecież czyta o aferach PZU, Rywina, Orlenu i ma tego dość. Trudno, żeby było inaczej.

- Czy jest aż tak źle, żeby poziom korupcji wpływał na rozwój gospodarczy naszego kraju?

- Z całą pewnością nie pozostaje bez wpływu na gospodarkę. Rynek pracy również jest dotknięty przez rozmaitego rodzaju patologie, coraz więcej mówi się o szarej strefie gospodarczej, procederze prania brudnych pieniędzy. Młodzi, dobrze przygotowani ludzie, ale bez tzw. "układów" mają utrudniony start życiowy. Trudno się dziwić ich decyzjom emigracyjnym, skoro kraje zachodnie dają lepsze perspektywy. A to oznacza, że w Polsce mamy do czynienia z negatywną selekcją kadr.

- Jaka w takim razie jest skuteczna metoda walki z korupcją?

- Zasady wyłaniania polityków. To oni przecież stanowią prawo i realizują swoje koncepcje. Tymczasem prawo jest niedobre, a wyrazistych koncepcji brakuje. Czas więc na zmianę ordynacji wyborczej na większościową w okręgach jednomandatowych.

- Nie wystarczy zdecydowane egzekwowanie przepisów, które wcale nie są takie złe? Potrzebna jest zmiana ordynacji?

- Absolutnie. I życie dostarcza coraz to nowych argumentów. Słyszałam dzisiaj, że powstaje "nowa partia" - z byłymi ministrami, byłym premierem, byłym dyrektorem, byłymi posłami... Kiedy słyszę, że ci sami politycy - większość już miała okazję wykazać swe umiejętności - znowu zbierają się i zaczynają od dywagacji, którą stronę sceny politycznej mogą zagospodarować, to jak mam wierzyć, że będę żyła w uporządkowanym kraju? Nie chodzi więc o wspólnotę poglądów, celem nie jest realizowanie określonych dążeń, a miejsca w Sejmie.

- To też jest pewna forma korupcji...

- Oczywiście. Ten system, ta ordynacja powoduje, że tak wygląda nasza polityka. Dlaczego państwo ma wyglądać inaczej? Ordynacja większościowa w okręgach jednomandatowych buduje związek z wyborcami. Polityk jest dobrze znany w swoim okręgu, wyborcy się z nim kontaktują. Jak obsadza stanowiska, to wybiera ludzi, którzy nie są rekomendowani wyłącznie przez partię, ale coś wiedzą na temat swojej funkcji, mają do niej przygotowanie. I dopilnują, żeby wszystkie organy administracyjnie dobrze pracowały. Po to, żeby rządzić jak najlepiej, bo tylko w ten sposób zapewnią sobie ponowny wybór. Innej drogi do władzy, niż dobre rządzenie, by nie było.

Dziś, aby zostać politykiem, wystarczy dostać się na dobre miejsce na liście kandydatów. Ordynacja, o której mówię, zmieni to nastawienie - ważna będzie przede wszystkim popularność kandydata w okręgu wyborczym.

Rozmawiał Marek Sitkowski

Dwumiesięcznik "Fundusze Europejskie" nr 2(9)/2005