Pięć lat rosyjskich sankcji - kto zyskał, kto stracił

W sierpniu tego roku minęło pięć lat od wprowadzenia przez Rosję sankcji na import artykułów rolno-spożywczych: mięsa, ryb, artykułów mleczarskich, warzyw i owoców z Unii Europejskiej, USA, Kanady, Australii i innych krajów. Przy tej okazji w Rosji, ale również w podobnym tonie w niektórych krajach zachodnich, pojawiło się wiele analiz i wypowiedzi wskazujących, że niewspółmiernie wyższy ciężar sankcji - w porównaniu do Rosji - ponoszą kraje zachodnie. Sama Rosja jawi się nawet jako kraj, który dzięki sankcjom odnotował znaczące sukcesy, będące efektem uruchomienia i skutecznej realizacji programu produkcji antyimportowej towarów objętych sankcjami. Dotyczy to w szczególności rynku rolnego, gdzie embargo na import umożliwiło znaczący wzrost produkcji krajowej i tym samym zmniejszenie uzależnienia od przywozu. Pogarszająca się sytuacja gospodarcza Rosji oraz dane statystyczne nie potwierdzają jednak tych optymistycznych ocen. Jak więc wyglądają fakty i mity w odniesieniu do rosyjskiego embarga na import artykułów rolno-spożywczych?

Formalnie rosyjskie embargo na import artykułów rolno-spożywczych wprowadzone zostało na początku sierpnia 2014 r. jako odpowiedź na zachodnie sankcje wobec Rosji po zajęciu przez nią Krymu. Faktycznie jednak wykorzystała ona jedynie okazję do sformalizowania i zintensyfikowania działań, które już od kilku lat były przez nią realizowane.

W Rosji z dużym niepokojem obserwowano wzrastające uzależnienie zaopatrzenia rynku żywnościowego od importu. Jeszcze w połowie ubiegłego dziesięciolecia w niektórych segmentach tego rynku dostawy z importu stanowiły 50-70 proc. Dotyczyło to np. mięsa i wyrobów, w tym w szczególności wołowiny oraz artykułów mleczarskich, w tym przede wszystkim serów. Podjęte zostały działania zmniejszające uzależnienie od importu, które stwarzało, zdaniem władz, zagrożenie dla bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Na pierwszy plan poszły działania na rynku wieprzowiny. Znaczące wsparcie subsydiami budżetowymi skutkowało ożywieniem rodzimej produkcji.

Na kolizyjnym kursie w "uzdrawianiu" sytuacji znalazł się jednak wtedy, bardziej konkurencyjny zarówno pod względem jakości, jak i cen, import, w tym w szczególności - najbardziej dynamicznie wzrastający import z Polski. Stąd też pod wymyślonym pretekstem w 2005 r. wprowadzony został zakaz tego importu, a w odpowiedzi, w 2006 r. pojawiło się polskie weto wobec decyzji o rozpoczęciu negocjacji nowego porozumienia o współpracy UE-Rosja.

W styczniu 2010 r. uchwalona została "Doktryna Bezpieczeństwa Żywnościowego Federacji Rosyjskiej". Zgodnie z tym dokumentem w Rosji powinien, kosztem importu, znacząco zwiększyć się udział produkcji krajowej w zaspokajaniu popytu. W kontekście rosyjskiego embarga, interesująco wygląda porównanie założonych celów z ich realizacją na koniec 2014 r. Oto niektóre z nich:

* mięso i produkty, co najmniej 85 proc. udział produkcji krajowej (w 2014 r. produkcja krajowa 7,4 mln ton przy konsumpcji 10 mln; 74 proc. udział produkcji krajowej);

* mleko i produkty, odpowiednio, nie mniej niż 90 proc. (30,6 mln ton, przy konsumpcji 40 mln ton; 77 proc.).

W styczniu 2018 r. Doktryna została rozszerzona o parametry bezpieczeństwa dotyczące krajowej produkcji m.in. warzyw i owoców.

W 2012 r. przyjęty został "Rządowy Program Rozwoju Rolnictwa na lata 2013-2020", którego podstawowym celem było ograniczenie importu poprzez rozwój krajowej produkcji antyimportowej. W odniesieniu do mięsa udział produkcji krajowej w zaspokajaniu potrzeb powinien osiągnąć w 2020 roku 91,5 proc., a mleka 90,2 proc.

Na wspieranie rolnictwa, w tym przede wszystkim na rozwój produkcji antyimportowej, Rosja przeznaczyła w ostatnich kilkunastu latach duże środki budżetowe. Subsydia i różne formy pomocy w latach 2012-2018 przekroczyły 1745 mld rubli (przeszło 35 mld dol.), w tym w latach 2014-2018, tj. po wprowadzeniu embarga 1406 mld rubli (ok. 25 mld dol.). Na rok 2019 przewidziane jest dalsze finansowanie w wysokości 303,6 mld rubli (ok.5 mld dol.), a w latach 2013-2025 wartość wsparcia dla rolnictwa z budżetu federalnego wyniesie 3,42 bln rubli oraz 477 mld rubli z budżetów regionalnych i 300 mld rubli z innych źródeł. W sumie stanowi to ok. 65 mld dol.

Dzięki sankcjom i embargu Rosja mogła od 2014 r. realizować swoje wcześniej rozpoczęte programy bez narażania się na rozprawy i krytykę na forum WTO, w tym w szczególności w odniesieniu do subsydiowania rolnictwa.

W Rosji decyzję o wprowadzeniu embarga w 2014 r. przedstawia się jako wydarzenie, które legło u podstaw sukcesów rosyjskiego rolnictwa w ostatnich latach. Zwolennicy takiej tezy przedstawić mogą silne argumenty w postaci wymiernych liczb. Rolnictwo ze wzrostem produkcji w pięcioleciu 2014-2018 o 14,4 proc., przy wzroście PKB w tym samym okresie o 2,6 proc. oraz produkcji przemysłowej o 9,2 proc., postrzegać można nawet jako podstawową siłę napędową pogrążającej się w stagnacji rosyjskiej gospodarki.

Po roku 2013 produkcja zbóż wzrosła o 22,6 proc. (z 92,4 mln ton w roku 2013 do 113,3 mln ton w 2018 r.), soi prawie się potroiła (1,5 mln ton do 4 mln ton), znacząco wzrosła także produkcja wielu innych towarów. Mięsa wieprzowego zwiększyła się o 60 proc. (z 2,6 mln ton do 4,1 mln ton), mięsa drobiowego o 74 proc. (z 3,5 do 6,1 mln ton). Znacząco wzrosła produkcja cukru i oleju słonecznikowego. Finalnym efektem tych osiągnięć, jak przedstawia to silne w Rosji lobby rolne, jest obniżenie w ostatnim pięcioleciu importu artykułów rolno-spożywczych o 31,2 proc., przy wzroście ich eksportu o 53,6 proc. oraz spadek pochodzących z importu towarów spożywczych w handlu detalicznym Rosji z 36 proc. w roku 2013 do 22 proc. w 2018 r.

Analitycy do tak przedstawionego optymistycznego obrazu skutków embarga zgłaszają jednak szereg uwag. Największe sukcesy odnotowane zostały w wiodących segmentach rynku rolnego, decydujących w szczególności o jego eksporcie, takich jak zboża, rośliny oleiste i oleje, cukier. Są to towary nie objęte embargiem, co oznacza, że jego wprowadzenie nie może być postrzegane jako impuls w rozwoju tych segmentów rynku rolnego.

Podstawowa krytyka dotyczy jednak kosztów realizacji produkcji antyimportowej i nie wiąże się to tylko z kosztami bezpośrednimi, obciążającymi budżet, a przede wszystkim ze wzrostem cen artykułów żywnościowych. Ceny te w Rosji w latach 2014-2018 wzrosły prawie o połowę (47,6 proc.), w tym szczególnie szybko bezpośrednio po wprowadzeniu embarga w 2014 roku o 16,4 proc. i 14,8 proc. w 2015 r. w porównaniu z 6,0 proc. w roku 2013 przed jego wprowadzeniem. Liderami wzrostu cen były towary w tych segmentach rynku żywnościowego, które objęte zostały embargiem, co jednoznacznie wskazuje, że zakaz importu wprowadzony przez Rosję był silnie działającym czynnikiem proinflacyjnym.

Statystyka, szczególnie z okresu 2014-2016, a więc zaraz po wprowadzeniu rosyjskich kontrsankcji, potwierdza, że ani dostawy importowe z innych niż objęte embargiem kierunków, ani zwiększenie produkcji wewnętrznej nie były w stanie zastąpić dostaw z tradycyjnych rynków importowych przy spełnieniu jednocześnie trzech kryteriów - ilości, jakości i ceny. Przy braku konkurencji ze strony importu, wszystkie towary, w tym nawet w tych sektorach, gdzie wystąpiła zwiększona dzięki subsydiom budżetowym produkcja wewnętrzna (na przykład mięsa wieprzowego i drobiowego), miały duże trudności z "wypełnieniem" kryterium ceny, a wyroby mleczarskie dodatkowo ilości i jakości. Według oficjalnych badań ponad 95 proc. serów twardych, sprzedawanych w Rosji na początku 2016 r. było surogatami, produkowanymi na bazie oleju palmowego. "Psucie" jakości żywności, w tym w szczególności artykułów mleczarskich, stało się stałym procederem akceptowanym, jak się wydaje, przez służby państwowe powołane do jego zwalczania. Świadczy o tym dynamicznie wzrastający w ostatnich latach import oleju palmowego o ponad 50 proc. (z 706 tys. ton w 2014 r. do 1060 tys. ton w 2018 r.), którego Rosja stała się czołowym w świecie importerem.

Najbardziej rozczarowujące wyniki, mimo embarga, dotyczą branży mleczarskiej. Analitycy nie odnotowują tu żadnych pozytywnych zmian. Udział produkcji krajowej w zaopatrzeniu rynku zatrzymał się na poziomie 75 proc., produkcja mleka od lata nie rośnie (od 2006 r. spadła o ponad 2 proc. do poziomu 30,6 mln ton), produkty mleczarskie drożeją, pogarsza się ich jakość, spada popyt. Podobna ocena dotyczy również owoców i warzyw, gdzie utrzymuje się w dalszym ciągu duża zależność od importu, a produkcja krajowa nie odnotowuje znaczących sukcesów. Produkcja owoców zatrzymała się na poziomie 3,3 mln ton (w 2013 r. 3,2 mln), import w ostatnich latach kształtuje się na poziomie 6,5-6,7 mln ton.

Krytycznie oceniane są również te branże, które statystycznie odniosły największe sukcesy. Dotyczy to w szczególności mięso i wyrobów. Wzrost produkcji krajowej spowodował spadek importu w zaopatrzeniu rosyjskiego rynku wewnętrznego w przypadku mięsa wieprzowego z 11 proc. w roku 2014 do 2 proc. w 2018 r., mięsa drobiowego z 10 proc. do 4 proc. Z tymi sukcesami nie można jednak wiązać wzrostu bezpieczeństwa żywnościowego Rosji i uniezależnienia się od importu, gdyż branża ta jest w dalszym ciągu bardzo silnie od niego uzależniona. Hodowla trzody chlewnej oraz drobiu nawet w 60-70 proc. opiera się bowiem na importowanych karmach i składnikach do ich produkcji. Branża drobiarska dodatkowo w 95-98 proc. jest uzależniona od importu materiału zarodowego (kurczęta i jaja) z niemieckiej firmy Aviagen Brands i amerykańskiej Cobb-Vantress.

Rosyjskie rolnictwo oraz przetwórczy sektor rolno-spożywczy uzależniony jest również w wielu segmentach w sposób znaczący od importowanych maszyn i urządzeń oraz sadzonek.

Zamknięcie granic przy znaczącym udziale dostaw z importu w zaopatrzeniu rynku wewnętrznego pokazało, że Rosja nie była przygotowana na szybką zamianę wypadającego importu objętego embargiem przez dostawy z alternatywnych kierunków. Skutki tego to przyspieszenie inflacji i zubożenie społeczeństwa, czego wyrazem jest trwający już szósty rok spadek dochodów realnych i znaczący spadek konsumpcji.

Rosyjskie ekonomistki Natalia Wołczkowa i Polina Kuzniecowa w opracowaniu "Ile kosztują kontrsankcje: analiza dobrobytu" dokonały analizy zmiany poziomu konsumpcji, produkcji i cen towarów objętych embargiem w 2018 r. w porównaniu z 2013 r. Analiza wskazuje, że podstawowe koszty kontrsankcji i realizacji programu antyimportowego ponoszą konsumenci i to jednocześnie w dwu obszarach: spadku konsumpcji i wzrostu cen.

Spadek konsumpcji wołowiny wyniósł 30 proc., jabłek 27 proc. (ponad 50 proc. importu przed wprowadzeniem embarga pochodziło z Polski), ryb 22 proc., serów 14 proc., mleka zgęszczonego 11 proc., masła 10,5 proc., winogron 10 proc., wyrobów mięsnych 10 proc. Jedynie w trzech grupach konsumpcja wzrosła: drobiu (o 18 proc.), wieprzowiny (o 40 proc.) i pomidorów (o 8 proc.).

Z analizy wynika, że w 12 z 15 badanych grup towarowych objętych embargiem konsumenci ponoszą straty w wysokości 520,5 mld rubli (w cenach 2013 r.), a jedynie w trzech (drób, wieprzowina, pomidory) korzyści w wysokości 74,8 mld rubli. Coroczne straty netto konsumentów wynoszą 445,7 mld rubli (14 mld dol.), co stanowi ok. 3 tys. rubli na głowę każdego obywatela Rosji. 374 mld rubli, tj. 84 proc. dodatkowych kosztów jakie ponoszą konsumenci przechwytują rosyjscy producenci, a 16 mld (3,6 proc.) dostawcy zagraniczni.

Z analizy wynika, że konsumenci w ostatnich 5 latach zasilili sektor rolno-spożywczy dodatkową sumą 1817 mld rubli w porównaniu z 1406 mld rubli środków budżetowych, co wskazuje, że to konsumenci są głównym donatorem tego sektora.

Straty eksporterów?

W mediach i to nie tylko rosyjskich, dominuje przekonanie, odzwierciadlające oficjalne stanowisko władz, że rosyjskie embargo od początku okazało się bardzo skuteczne, doprowadzając do znaczących strat eksporterów z krajów objętych tym embargiem. Straty utożsamiane są ze spadkiem ich eksportu do Rosji. Pomijając nawet to, że przy ponad 100 proc. dewaluacji rubla i głębokim spadku dochodów realnych ludności oraz pogłębiającej się stagnacji gospodarczej spadek importu, w tym artykułów żywnościowych, do Rosji i tak by wystąpił, niezależnie od embarga, to w świetle faktów twierdzenie o znaczących stratach eksporterów zachodnich można postrzegać jako niczym nie potwierdzony mit.

Do Rosji kierowane było w 2013 r. 10 proc. eksportu artykułów rolno-spożywczych z UE, w tym artykuły objęte embargiem stanowiły 4 proc. W wyniku jego wprowadzenia eksport ten, według danych Eurostat spadł z 10437 mln euro w 2013 r. do 4487 mln euro 2015 r. W 2018 r. osiągnął poziom 5330 mln euro. UE bardzo szybko, bo już na koniec 2015 r., zrekompensowała straty na rynku rosyjskim (5950 mln euro), zwiększając eksport artykułów rolno-spożywczych na inne rynki (o 8824 mln euro). W 2018 r. w porównaniu z 2013 r. ubytki na kierunku rosyjskim (5107 mln euro) zrekompensowane zostały z nawiązką zwiększonym eksportem (+17339 mln euro) na inne rynki.

W odniesieniu do USA trudno mówić o znaczniejszych stratach w sytuacji, gdy w 2013 r. eksportowały one do Rosji jedynie 0,9 proc. swojej produkcji artykułów rolno-spożywczych, a w 2018 r. 0,2 proc. o wartości 240 mln dol.

Eksporterzy zachodni pokazali, że mogą bardzo dobrze funkcjonować bez rynku rosyjskiego. Ten zaś nie może pochwalić się wymiernymi sukcesami, które w sposób jednoznaczny można byłoby łączyć z funkcjonowaniem embarga.

Zdaniem ekonomistów z Rosyjskiej Akademii Nauk, Instytutu Gajdara i instytutów branżowych, sektor rolno-spożywczy swe sukcesy w latach 2014-2017 zawdzięcza jedynie w początkowym okresie efektom embarga, później zaś sprzyjającym warunkom klimatycznym i rekordowym urodzajom oraz zakończeniu szeregu wielkich projektów inwestycyjnych w sektorze, rozpoczętych jeszcze przed 2014 r. Ich zdaniem, bez importu kontynuowanie tego trendu nie będzie możliwe, o czym świadczą skromne wyniki rosyjskiego rolnictwa w ostatnim okresie (w 2018 r. wystąpił spadek produkcji rolnej o 0,2 proc.).

Producenci z sektora rolno-spożywczego są za kontynuowaniem dotychczasowych form wspierania, tj. utrzymaniem w coraz większym zakresie (mleczarstwo oczekuje nawet 5 krotnego zwiększenia wsparcia) dopływu środków budżetowych w formie różnego rodzaju ulg, subsydiów, preferencyjnych stawek kredytowych itp., przy jednoczesnym utrzymaniu ochrony rynku wewnętrznego przed konkurencją zagraniczną.

Konsumenci po 5 latach realizacji "eksperymentu" są przeciwni jego kontynuowaniu. Ponoszą główny ciężar jego finansowania, płacąc wyższe ceny, przy spadającej jakości artykułów żywnościowych.

Kontynuacja dotychczasowego status quo oznacza dalsze koszty, w tym społeczne (wzrost inflacji w wyniku wzrostu cen żywności w latach 2014-2015 był istotnym czynnikiem, który zapoczątkował trwający już szósty rok spadek dochodów realnych ludności) bez gwarancji uzyskania oczekiwanego sukcesu. Nie pierwszy raz, wymierny przekaz płynący z rachunku ekonomicznego przegrywa z coraz mniej rozumianym przez Rosjan interesem geopolitycznym.

Jerzy Rutkowski