Pięć lat unii bankowej. Doświadczenia i wyzwania na przyszłość

W listopadzie 2019 r. unia bankowa obchodziła piątą rocznicę swojego istnienia. 4 listopada 2014 r. Europejski Bank Centralny (EBC) przejął formalnie obowiązki nadzorcze w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (ang. Single Superviosry Mechanism, SSM).

Projekt utworzenia wspólnego obszaru regulacyjno-nadzorczego dla sektora bankowego był odpowiedzią na kryzys, z którym zmagała się wówczas strefa euro.

Wskazywano, iż unia bankowa jest potrzebna by zwiększyć wiarygodność europejskiego sektora bankowego, zmniejszyć poziom fragmentacji rynku usług finansowych, a przede wszystkim doprowadzić do zerwania negatywnego sprzężenia zwrotnego pomiędzy kondycją finansową banków a sytuacją fiskalną państw.

Unia bankowa objęła swoim zasięgiem kraje strefy euro, pozostając jednak otwartą na kraje UE spoza unii monetarnej. Mimo tego zaproszenia, dotychczas żaden kraj spoza strefy euro nie zdecydował się na nawiązanie bliskiej współpracy z EBC, pozostając jednocześnie poza strefą euro.

Niemniej, należy zauważyć, że unia bankowa niedługo powiększy się o kolejnych członków, gdyż Bułgaria i Chorwacja rozpoczęły już procedury związane z przyjęciem wspólnej waluty, co automatycznie także oznacza wejście do unii bankowej. Podobne plany ma także Rumunia.

Reforma wprowadzona pod hasłem unii bankowej dotyczyła zarówno sfery instytucjonalnej, jak i regulacyjnej. Wzmocnieniu jakości nadzoru miało służyć przeniesienie kompetencji nadzorczych ze szczebla narodowego na ponadnarodowy oraz wprowadzenie jednolitych regulacji bankowych (ang. Single Rule Book), głównie w postaci pakietu CRD/CRR.

W ramach reformy instytucjonalnej przekazano EBC uprawnienia nadzorcze. Tym samym, EBC jako nadzorca ma wyłączne kompetencje w zakresie nadawania i odbierania licencji na prowadzenie działalności bankowej, przeprowadzania przeglądów nadzorczych i inspekcji na miejscu (ang. on-site), oceny transakcji zakupu i sprzedaży znacznych pakietów akcji banków, a także zapewnienia przestrzegania regulacji unijnych w obszarze nadzoru ostrożnościowego nad bankami. EBC posiada także kompetencje w zakresie nadzoru makroostrożnościowego.

Bezpośrednim nadzorem EBC objęto największe banki, tzw. "istotne" (ang. significant institutions, SIs). Jest to grupa 116 banków, których aktywa stanowią niemal 82 proc. aktywów sektora bankowego strefy euro.

Natomiast mniejsze banki, określane mianem "mniej istotnych" (ang. less significant institutions, LSIs), nadal są nadzorowane przez lokalnego nadzorcę, jednak w ścisłej współpracy z EBC.

W tym przypadku nadzór EBC ma charakter pośredni. EBC może jednak w każdej chwili objąć taki "mniej istotny" bank swoim bezpośrednim nadzorem. Z sytuacją taką mieliśmy do czynienia w kwietniu 2019 r. kiedy to pod bezpośredni nadzór EBC trafił łotewski bank AS PNB Banka.

Decyzja ta była związana z wnioskiem łotewskiego organu nadzoru, który chciał uniknąć dalszych konfliktów z bankiem, po tym jak bank ten został ukarany za naruszenie regulacji związanych z praniem brudnych pieniędzy.

Ostatecznie jednak EBC w sierpniu 2019 r. uznał, że bank jest na progu upadłości lub zagrożony upadłością (ang. failing or likely to fail, FOLTF), a ponieważ nie był to bank o systemowym znaczeniu, to został poddany procedurze likwidacyjnej zgodnie z krajowym prawem upadłościowym.

Unia bankowa to nie tylko SSM. To także jej drugi filar, jakim jest Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (ang. Single Resolution Mechanism, SRM), z Jednolitą Radą Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (ang. Single Resolution Board, SRB) jako głównym organem resolution.

SRM powstał nieco później, bo w 2015 r. Główną funkcją SRB ma być sprawne i bezpieczne dla stabilności finansowej przeprowadzanie procesów resolution wobec banków stojących na krawędzi upadłości. SRB ma za sobą już pierwsze doświadczenie w tym obszarze.

W czerwcu 2017 r. przeprowadzono proces resolution w odniesieniu do hiszpańskiego banku Banco Popular, utrzymując funkcje krytyczne banku i zachowując stabilność finansową przy minimalnych kosztach, tzn. nie wykorzystano ani środków z funduszu resolution (ang. Single Resolution Fund, SRF), ani środków publicznych.

Sprawne przeprowadzenie resolution wymaga jednak dobrego przygotowania, dlatego główne zadania SRB koncentrują się na zapewnieniu zdolności do przeprowadzenia resolution (ang. resolvability) banków pozostających w jurysdykcji SRM.

W tym celu SRB przygotowuje plany resolution, identyfikuje przeszkody dla przeprowadzenia procesu resolution, a także wyznacza wysokość wymogu w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (MREL) dla poszczególnych banków.

Z raportu rocznego SRB za 2018 r. wynika, że instytucja ta przygotowała już 109 planów resolution (SRB, 2019). Wspominany wcześniej SRF jest specjalnym funduszem, zarządzanym przez SRB, na który składają się banki działające w unii bankowej.

Środki z tego funduszu mogą być wykorzystane na wsparcie przeprowadzenia procesu resolution. Docelowa wielkość SRF, której osiągnięcie powinno nastąpić do 2024 r., została określona jako 1 proc. depozytów gwarantowanych banków działających w unii bankowej, co odpowiada mniej więcej kwocie 60 mld euro. Do tej pory w funduszu zgromadzono już 33 mld euro.

Po pięciu latach funkcjonowania unii bankowej można zapytać - jakie są efekty tej reformy? Czy jakość nadzoru w SSM faktycznie uległa poprawie i czy banki działające w unii bankowej są bardziej odporne na negatywne szoki?

Wprowadzenie jednolitych regulacji bankowych i uspójnienie praktyk nadzorczych, spowodowało, że banki działają w jednolitym środowisku regulacyjnym, co ma duże znaczenie szczególnie w przypadku transgranicznych grup bankowych.

O wadze tego aspektu niech świadczy to, że szwedzka grupa bankowa Nordea zdecydowała się przenieść swoją siedzibę do Finlandii, tak aby znaleźć się w jurysdykcji SSM/SRM.

Warto jednak przyjrzeć się obiektywnym danym. EBC publikuje kwartalne Supervisory Banking Statistic, czyli zestawienie danych nt. kondycji SIs. Wskazują one, że pod nadzorem EBC poprawie ulegała pozycja kapitałowa banków, o czym świadczy nie tylko ponad 15 proc. wzrost kapitału, ale także poprawa wskaźników adekwatności kapitałowej.

Ogólny wskaźnik wypłacalności wzrósł w analizowanym okresie z 15,8 proc. do 18 proc., a wskaźnik kapitału najlepszej jakości CET1 z 12,7 proc. do 14,3 proc.

Ponadto z danych EBC wynika, że w 2Q2015 wskaźnik CET1 kształtował się na poziomie niższy niż 10 proc. w 8 bankach, natomiast w 13 bankach wskaźnik ten wyniósł powyżej 20 proc.

Z kolei w 2Q2019 jedynie 3 banki odnotowały wskaźnik CET1 niższy niż 10 proc., a już w 25 bankach wskaźnik ten był wyższy niż 20 proc.

Wyraźniej poprawie ulegała także pozycja płynnościowa banków, co ilustruje wskaźnik pokrycia płynności (ang. liquidity coverage ratio, LCR) na poziomie 146 proc.

Działania EBC skierowane na redukcję niepracujących kredytów (ang. non-performing loans, NPL) przyniosły też rezultaty, a wskaźnik NPL spadł o połowę do poziomu 3,5 proc. Tym samym pula niepracujących kredytów spadła z 1 bln euro w 2Q2015 r. do 600 mld euro w 2Q2019.

Niemniej, nadal w kilku krajach unijnych, tj. Grecja, Cypr czy Portugalia, wskaźnik NPL przekracza 10 proc. Do negatywnych trendów należy jednak zaliczyć rosnący wskaźnik kosztów do przychodów (C/I) oraz spadek rentowności (ROE). Ogólny obraz kondycji banków nadzorowanych przez EBC jest jednak raczej pozytywny.

Jak zauważył A. Enria, szef SSM, unia bankowa pozostaje jednak daleka od ukończenia a sektor bankowy wciąż nie jest jednolity (Enria, 2019). Banki strefy euro muszą funkcjonować w trudnych warunkach. W szczególności trwająca już od dłuższego czasu polityka zerowych, a nawet ujemnych stóp procentowych, odbija się na rentowności pożyczkodawców.

Ponadto, wciąż dochodzą nowe wymogi regulacyjne, które choć mają na celu dalsze wzmocnicie sektora bankowego, to jednak zwiększają koszty działalności banków, wymuszając tym samym pewną ich reorganizację.

Dodatkowo nowe technologie i konkurencja ze strony sektora FinTech, ryzyka cybernetyczne czy klimatyczne także powodują, że banki muszą stawić czoła nowym wyzwaniom.

Brakuje trzeciego filara unii bankowej, którym ma być wspólny system gwarantowania depozytów.

W związku z powyższym ukończenie unii bankowej wymaga podjęcia dalszych wysiłków. W szczególności, wciąż brakuje trzeciego filara unii bankowej, którym ma być wspólny system gwarantowania depozytów z Europejskim Funduszem Gwarantowania Depozytów (ang. European Deposit Insurance Scheme, EDIS) jako głównym jego elementem.

Prace nad utworzeniem EDIS toczą się od 2015 r., kiedy to Komisja Europejska przedstawiła projekt rozporządzania w tej sprawie.

Niemniej, przesunięcie na poziom ponadnarodowy kompetencji związanych z gwarancją depozytów budzi zastrzeżenia części krajów unii bankowej, szczególnie tzw. "północy", które nie chcą ponosić kosztów złego zarządzania bankami z "południa".

Różnice w poglądach na to czy i kiedy powinno wprowadzić się EDIS, a także jaki powinien być jego model funkcjonowania powodują, że trzeci filar unii bankowej wciąż jest w fazie koncepcyjnej. Jednakże, dokończenie unii bankowej będzie wymagało nie tylko ustanowienia EDIS, ale także uregulowania szeregu innych kwestii, tj. harmonizacji prawa upadłościowego, wprowadzenia zmian w zakresie regulacyjnego traktowania ekspozycji na dług rządowy, zapewnienia płynności w resolution czy większej koordynacji w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi i prania brudnych pieniędzy. Wydaje się, że kwestie te będą przedmiotem prac na poziomie unijnym w ciągu najbliższych lat.

Anna Dobrzańska

Ekspert w Wydziale Sieci Bezpieczeństwa Finansowego Departamentu Stabilności Finansowej NBP

Artykuł wyraża opinię Autorki i nie może być interpretowany jako stanowisko instytucji, w której pracuje