Prywatny zbuduje, a państwo przypilnuje

Kilka dni temu Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) poinformował, że dofinansuje inwestycję w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) w Polsce. Będzie to pierwsza taka inwestycja EBOiR w naszym kraju. 31,3 mln zł kredytu dostanie spółka Immo Park, która powstała po to by zorganizować finansowanie, a następnie zarządzać podziemnym parkingiem we Wrocławiu. Niestety, jak do tej pory to głównie takimi niewielkimi bardzo przedsięwzięciami możemy się pochwalić w Polsce, mówiąc o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP).

Główna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad planuje wprawdzie wybudowanie w formule PPP dwóch odcinków autostrad - A1 z Piotrkowa do Pyrzowic oraz A2 z Warszawy do Terespola. Tyle tylko, że w jej planach na razie nie ma harmonogramu dotyczącego tych inwestycji.

Dlaczego niemal nie ma, poza kilkoma parkingami, przykładów zrealizowanych inwestycji z udziałem partnerów prywatnego i publicznego?

W latach 2009-2010 podpisano umowy w tej formule o wartości niecałych 400 mln złotych, choć wartość ogłoszonych postępowań przetargowych wyniosła 2,4 mld zł. Z 12 podpisanych w tych latach kontraktów większość dotyczy małych inwestycji za kilka, czy kilkanaście milionów. Duży jest tylko jeden kontrakt na termy w Gostyninie, wart 285 mln zł. W roku 2010 ogłoszeń o przetargach na PPP było 51, do końca maja 2011 r. kolejnych 11, ale pocieszające jest, że rośnie ich wartość. W sumie w tym roku mamy do czynienia z wartością projektów przekraczającą 1 miliard złotych. Największy przetarg rozpisały władze Poznania, na spalarnię śmieci za 700 mln zł.

Pytanie oczywiście ile z tych przetargów zakończy się podpisaniem umów? Gdyby nawet była ich większość, nadal jest to mało, biorąc skalę potrzeb na realizację obiektów publicznej użyteczności. Bez partnerstwa nie powstanie - a mogłoby - wiele kilometrów nowych dróg, szpitali, akademików, ośrodków sportowych, inwestycji komunalnych i służących ochronie środowiska, mieszkań itd.

Partnerstwo publiczno-prywatne, stosowane przecież od wieków, ma w postaci świadomej i prawnie uregulowanej historię niespełna 20-letnią. Sprowadza się, przy całym skomplikowaniu procedur, do zasady: prywatyzujemy działalność gospodarczą związaną ze świadczeniem usług publicznych, ale odpowiedzialność za poziom dostępności do tych usług nadal zostaje domeną władzy publicznej.

W roku 1997 PPP stosowano jedynie w Wielkiej Brytanii, Austrii, RPA, Australii i Korei Płd. Dziesięć lat później łatwiej było wymienić kraje, w których go nie było - Bliski Wschód, większość krajów Afryki, kilka państw w Azji i trzy w Ameryce Płd. Z tego wynika, ze w ciągu dziesięciu lat zaczęto tę formę inwestowania stosować w ponad stu krajach, w tym we wszystkich państwach europejskich.

Warto też spojrzeć na sektorowy podział inwestycji w tej formule na świecie - w roku 2008 wartość inwestycji w drogi wyniosła prawie 25 mld dolarów, w szkoły, szpitale, tunele oraz doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków po około 5 mld dolarów. W koleje miejskie i utylizację odpadów zainwestowano po około 2 mld dolarów. W roku następnym (kryzys) wartość inwestycji była mniejsza, ale jeśli chodzi o drogi, szkoły i szpitale, to spadek był niewielki.

Jesteśmy skazani na PPP - mówi dr Irena Herbst, wieloletnia wiceminister budownictwa, potem gospodarki, obecnie szefująca Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, którego była pomysłodawczynią i współzałożycielką. Wskazuje ona na trzy procesy, które od 20 czy 30 lat równolegle zachodzą na świecie.

Pierwszy to rewolucja innowacyjna, której skutki są równie poważne, jak rewolucji przemysłowej. Ten proces powoduje zwiększenie popytu na usługi publiczne. Postęp jest tak szybki, że konieczna jest wymiana infrastruktury dostarczającej takie usługi, zanim zużyje się ona ekonomicznie. Oznacza to szybki wzrost wydatków publicznych na te cele przy równoczesnym wzroście społecznego zapotrzebowania na usługi najwyższej jakości.

Drugi proces, który zwiększa zapotrzebowanie na usługi publiczne, to demokratyzacja społeczeństw. Coraz więcej grup społecznych uważa, że ma równe prawa dostępu do usług publicznych, od najprostszych takich jak wodociąg i kanalizacja zaczynając. Rozszerza się też zakres usług publicznych, na które obywatele liczą, czego najlepszym przykładem jest szerokopasmowy Internet. W polskim prawie nigdzie nie jest zapisane, że dostęp do internetowej sieci jest usługą publiczną, ale władze coraz częściej uznają, ze ich obowiązkiem jest go ludziom zapewnić.

Trzeci proces to zmiana doktryny ekonomicznej na taką, która uważa za słuszne ograniczanie poziomu fiskalizmu państwa. To oznacza powiększanie się luki pomiędzy potrzebami, czyli wydatkami państwa na usługi publiczne, a możliwością ich zaspokojenia.

W krajach zamożnych szukano sposobu, jak pogodzić te sprzeczności. Najprostsza odpowiedź brzmi - prywatyzować. Państwo rezygnuje jednak wówczas z odpowiedzialności za poziom dostępności usług publicznych. Ponadto w różnych krajach są różne poziomy przyzwolenia społecznego na to, co można sprywatyzować. PPP nie jest prywatyzacją, ale ją zastępuje.

Dzięki partnerstwu publiczno-prywatnemu strona publiczna ma dostęp do prywatnego kapitału, a ryzyka związane z realizacją inwestycji dzieli pomiędzy obu partnerów. Inwestycje są o 15-17 proc. tańsze niż realizowane tradycyjnie, a także szybciej i sprawniej prowadzone. W systemie tradycyjnym jedynie 30 proc. inwestycji jest kończonych w terminie, a 27 proc. mieści się w zaplanowanym budżecie. W systemie PPP partner prywatny jest zainteresowany jak najszybszym skończeniu inwestycji, gdyż od tego momentu zaczynają mu się zwracać poniesione nakłady w postaci opłat za świadczone usługi. W PPP wyższa jest też jakość usług, gdyż partner prywatny ma z reguły lepszy dostęp do innowacji, może z powodu efektu skali taniej świadczyć usługi, ma też większe doświadczenie w realizacji tego rodzaju przedsięwzięć.

Formuła PPP od samego początku wzbudzała w Polsce niechęć. Nie było klimatu, czy też społecznego przyzwolenia, gdyż w powszechnym mniemaniu każdy styk biznesu z polityką czy władzą publiczną pachnie korupcją. Gdy nie ma zaufania pomiędzy partnerami, nie ma współpracy. Społeczny ogląd takich kontraktów był negatywny - przypomina Jerzy Widzyk, pełnomocnik zarządu Warbudu ds. partnerstwa publiczno-prywatnego.

Inflacja, bezrobocie, PKB - zobacz dane z Polski i ze świata w Biznes INTERIA.PL

Zdaniem Widzyka tak łatwo nie odrabia się braku zaufania i niechęci do wiązania publicznego z prywatnym. Uważa on, że ustawa z 2005 roku okazała się prawem martwym, gdyż była zbyt rygorystyczna. Druga ustawa z 2008 roku nie rozwiązuje wszystkich problemów, brakuje w szczególności jasnej procedury określającej pod jakimi warunkami projekty PPP nie podwyższają długu publicznego. Jest to warunek bardzo ważny dla samorządów, zwłaszcza w sytuacji, gdy budżet państwa walczy z wysokim deficytem.

Rozporządzenie ministra finansów z grudnia 2010 r. wskazujące jaki rodzaj zobowiązań jest zaliczany do długu publicznego nic nie zmieniło z prawnego punktu widzenia w statusie projektów PPP - mówi Jerzy Widzyk - ale zostało fałszywie zinterpretowane przez samorządy. Zobowiązania dotyczące PPP zostały przez nie niesłusznie uznane za liczone do długu publicznego, co en bloc uznano za przekreślenie idei partnerstwa, gdy w rzeczywistości do kategorii tej zaliczać należy jedynie te projekty, w których większa część ryzyka projektu spoczywa na samorządzie. W wyniku nieporozumienia wstrzymane zostały prace nad wieloma projektami inwestycji z udziałem partnera prywatnego. Pół roku zostało stracone.

Dobrze byłoby, żeby nowelizacja ustawy o PPP, która jest teraz w Sejmie, została uchwalona jeszcze w tej kadencji i żeby zgodnie z wnioskiem ministra finansów znalazły się w niej przepisy odwołujące się do rozstrzygnięć Eurostatu, które pokazują, pod jakimi warunkami projekty inwestycji PPP nie wpływają na wielkość długu publicznego. Wtedy będą do zaakceptowania przez samorządowców - dodaje Jerzy Widzyk.

Z uwagami tymi częściowo zgadza się Irena Herbst.

Ustawa o PPP była uchwalona w 2005 roku. Potem doszedł do władzy PiS i rok trwało przyjęcie przez rząd Kazimierza Marcinkiewicza rozporządzenia o podziale ryzyka, które było gotowe, gdy PiS przejmował władzę - przypomina Irena Herbst. Za nietrafny uważa zarzut, że ustawa była zbyt restrykcyjna. Ze szczegółowych analiz projektów wynika, że rygoryzm procedur stosowany jest w większości krajów, a tamta ustawa była wzorowana na brytyjskiej, gdzie PPP działa od dawna i dobrze.

Irena Herbst zgadza się natomiast z opinią, że ówcześnie nie było klimatu dla partnerstwa, ale nie mogło być, gdy Jarosław Kaczyński jeździł po kraju i mówił, że w PPP jest jeszcze czwarte p, czyli prokurator.

Od końca rządów PiS minęły prawie cztery lata. Zmarnowane, jak uważa Jerzy Widzyk. Może nie jest jednak tak źle - jak twierdzi Irena Herbst, która przypomina, że gdy w Wielkiej Brytanii ustawa o PPP weszła w życie w 1992 roku, a dopiero około roku 1997 można było mówić o zauważalnym wzroście inwestycji realizowanych w tym trybie. W Polsce trzeba jeszcze, według Herbst, 3-4 lat zanim partnerstwo naprawdę ruszy.

Kontrakt PPP to długookresowa umowa, w której muszą być zidentyfikowane wszystkie prawa i obowiązki, wszystkie ryzyka obu stron. Można zidentyfikować 15 rodzajów ryzyk, z których 5 bierze na siebie partner publiczny, 6 prywatny, a 4 są wspólne. Trzeba te ryzyka opisać, określić dokładnie sposób realizacji inwestycji, a potem wieloletniej eksploatacji tego co zostanie zbudowane. Nigdzie na świecie nie robi się tego bez doradcy, zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej.

Irena Herbst mówi, że prywatna fundacja, którą założyła w 2007 roku, nie zastąpi publicznego centrum ds. upowszechniania PPP. Tylko w dwóch krajach w Europie nie ma takiego centrum - w Austrii i w Polsce. Żeby formuła PPP upowszechniła się, powinna być na szczeblu krajowym przygotowana strategia jej popularyzacji. Powinny powstać standardy dobrych praktyk w poszczególnych branżach. Centrum PPP stopniowo je przygotowuje, pracuje 13 zespołów roboczych, we wrześniu będzie gotowa baza danych o wszystkich projektach PPP w Polsce. Prywatna fundacja, jaką jest Centrum, nie zastąpi jednak publicznej instytucji, do której mogłyby zapukać z prośbą o radę publiczne władze samorządowe.

Partnerstwo jest Polsce bardzo potrzebne, na rezygnację z niego nie stać nawet krajów o wiele bogatszych. Tak się zresztą składa, że zaczęło się ono rozwijać właśnie w krajach bogatych. Żeby mogło się rozwijać musi być spełnionych sporo warunków.

Można je podzielić na konieczne i dostateczne. Te pierwsze to:

* silne poparcie polityczne dla idei PPP,

* właściwe i stabilne otoczenie prawne oraz makroekonomiczne,

* chęć sektora publicznego do uczestnictwa w projektach,

* krajowa strategia rozwoju tej formuły inwestowania,

* odpowiednie projekty, jeśli chodzi sektor i wielkość,

* solidny partner prywatny.

Warunki dostateczne:

* opracowanie polityki wykorzystania PPP (preferowane obszary stosowania, system organizacji i koordynacji, monitoringu i oceny korzyści),

* opracowanie standardów zachowań i wzorców dobrych praktyk,

* opracowanie i wdrożenie programu popularyzacji wiedzy o PPP (szkolenia, konferencje, studia podyplomowe).

Warto przypomnieć - mówi Irena Herbst - umowę koncesyjną, jaką w roku 1923 podpisało miasto Łódź ze Spółką Akcyjną Kolei Elektrycznej Łódzkiej. Dotyczyła ona rozbudowy i eksploatacji sieci tramwajowej w Łodzi. Umowa zawarta była na 40 lat, zostały w niej ustalone prawa i obowiązki obu stron, w tym zasady budowania i eksploatacji trakcji tramwajowej, przewożenia pasażerów, określania taryf przewozowych, sprawy podatkowe i ubezpieczeniowe.

Umowa była realizowana do wybuchu wojny, czyli przez 18 lat i znakomicie funkcjonowała. Była niczym innym, jak realizacją idei, którą nazywamy teraz partnerstwem publiczno-prywatnym.

Jan Bazyl Lipszyc