Przyszłość należy do wielkich metropolii
Czy do 2010 roku powstanie prawo, które uczyni je odrębnymi podmiotami? Dąży do tego powstała w 1990 roku Unia Metropolii Polskich, wychodząc z założenia, że zahamowane przez komunizm zjawisko metropolizacji w nowym systemie nie ominie Polski.
Pierwsze dyskusje o ujęciu metropolii w ramy prawne miały miejsce w 1991 roku - nawiązano wówczas do przedwojennej koncepcji obejmującej cały obszar funkcjonalny Warszawy. Koncepcja tworzenia zespołów metropolitalnych pojawiła się w 1993 roku, gdy rozważano w Sejmie dopisanie do ustawy o samorządzie stosownego rozdziału.
Chodziło o wprowadzenie rodzaju "miasta-regionu". Powstały projekty ustaw, ale nie zostały uwzględnione w reformie powiatowej. Przeciwnie: w likwidowanych województwach miejskich - warszawskim, łódzkim, krakowskim i katowickim - podzielono między gminy część scentralizowanych dotąd kompetencji.
Tymczasem
Wprowadzenie do polskiego prawa podmiotów metropolitalnych może nastąpić najwcześniej w roku 2010, po upływie kadencji. Już teraz jednak możliwa jest aglomeracyjna współpraca. W drodze umowy powstało kolegium metropolitalne BiT, założone przez prezydentów Bydgoszczy i Torunia, marszałka województwa kujawsko-pomorskiego oraz starostów powiatów bydgoskiego i toruńskiego.
Kolegium współdziała w realizacji projektów unijnych - miasta razem składają wnioski i są współbeneficjentami przyznawanych środków. Umożliwia to uruchomienie kolejki wahadłowej BiT City, czy wspólnego lotniska. Podobne kolegia zawiązano też w "metropoliach w budowie": Białymstoku, Lublinie i Rzeszowie. Chodzi przede wszystkim o pozyskiwanie pieniędzy.
- Jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego oraz jednostki im podległe mają do dyspozycji osobne, wydzielone środki, z których nie będą mogły korzystać inne samorządy - informuje Bogna Bartkiewicz z zachodniopomorskiego urzędu marszałkowskiego.
- Są to środki w wysokości ponad 100 mln euro na wsparcie m.in. w zakresie turystyki, kultury, rewitalizacji, zintegrowanego transportu miejskiego. Inne źródła, to środki pochodzące z inicjatywy wspólnotowej JESSICA, środki w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na transport miejski na obszarach metropolitalnych oraz wkład własny.
Ogólnoaglomeracyjne zadania mogą być finansowane również z wykorzystaniem Funduszu Spójności (zwłaszcza transport metropolitalny) oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Dwa warianty
Trwają dyskusje, czy upodmiotowienie metropolii wprowadzić jedną ustawą, czy zmianami w dotychczasowym prawie. Najważniejsza jest jednak wola polityczna. Pewne sygnały dał niedawno na Śląsku wicepremier Dorn, a wcześniej próbę stworzenia powiatów metropolitalnych podjął wicepremier Hausner. Zwolennicy upodmiotowienia metropolii czerpią ze sprawdzonych wzorców: administracji "wielkiego Londynu", Portland w USA oraz Hanoweru i Stuttgartu, gdzie tworzy się zintegrowaną administrację. Korzyści są oczywiste. Zarządzanie jednym systemem jest łatwiejsze. Dziś miasta muszą zgłaszać wnioski o dofinansowanie inwestycji razem, a mógłby to robić jeden podmiot.
Unia Metropolii rozpatruje dwa podstawowe warianty. Pierwszy to koncepcja zespołu metropolitalnego, którego radę stanowiliby prezydenci i burmistrzowie, wybierający spośród siebie przewodniczącego. Wariant ten nie uwzględnia jednak szczebla powiatowego. Istnieje też problem konstytucyjny, ponieważ tego rodzaju związek miałby charakter federacji.
Prostszy strukturalnie, ale trudniejszy politycznie jest wariant tworzenia powiększonych powiatów metropolitalnych, z bezpośrednio wybranym starostą, któremu podlegaliby prezydenci miast. W obu modelach administracja metropolii miałaby zajmować się planowaniem sieci, jednolitym marketingiem, czy pozyskiwaniem finansów na budowę, eksploatację i utrzymanie infrastruktury, natomiast gminy zachowałyby własne finanse.
- Byłby to podmiot mający osobowość prawną, a więc zdolny samodzielnie pozyskiwać środki unijne i być ich beneficjentem - mówi Danuta Kamińska, skarbnik miasta w Katowicach. - Tym bardziej, że należałoby ustawą określić jego źródła finansowania i kompetencje, w jakich miałby działać. Wiele zadań inwestycyjnych w przypadku takiego podmiotu byłoby łatwiejszych do zrealizowania. U nas jeden przystanek tramwajowy znajduje się w Katowicach, inny w Chorzowie - kompetencje miast na prawach powiatu kończą się wraz z ich granicami, a inwestycje muszą przebiegać przez kilka miast, o co bardzo trudno.
Skąd pieniądze?
- Upodmiotowienie metropolii przyspieszyłoby i poprawiło możliwość pozyskiwania środków z Unii - podkreśla Danuta Kamińska. - Gdy 5 lat temu stworzono ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zakładała ona, że jeżeli istnieje możliwość połączenia się kilku miast, to w ciągu 5 lat mogłyby one zwiększyć o 5 proc. swój udział w PIT.
To już są ogromne pieniądze, ale gdyby była taka możliwość, politycy musieliby zrezygnować ze swoich ambicji, z autonomii. Także wśród mieszkańców trudno o przychylność, ze względu na lokalny patriotyzm. Chyba więc związek metropolitalny byłby złotym środkiem - miasta miałyby nadal swoją autonomię, ale oddałyby część zadań na rzecz związku. Być może powinien być to powiat aglomeracyjny.
Metropolia śląska różni się od typowych polskich aglomeracji, jak Kraków, Poznań czy Łódź - dużych ośrodków miejskich otoczonych mniejszymi gminami. Jest to jedyna w Polsce "konurbacja": kilkanaście ośrodków miejskich w układzie policentrycznym. Dlatego też na Śląsku toczą się niezależne prace nad upodmiotowieniem metropolii.
- Finansowanie będzie kluczem do tego, czy pomysł się uda, czy nie - uważa poseł PiS Krzysztof Mikuła. - Na razie jednak jesteśmy na etapie ustalania, jakie zadania ma wykonywać taki podmiot. Może to być w miarę lekka konstrukcja, zapewniająca realizację strategicznych zadań, czyli zajmująca się rzeczami kluczowymi dla rozwoju aglomeracji. Ale mogłoby to być też "megamiasto", które zajmowałoby się całością usług komunalnych, czy siecią szpitali czy szkół o charakterze ponadlokalnym. Są to dwa różne modele, także pod względem finansowym.
Trudno dziś jednoznacznie rozstrzygnąć, jak to finansowanie ma wyglądać. Musi temu towarzyszyć jedno założenie: jeżeli aglomeracja dostanie jakieś zadania, to muszą do tego zostać dopisane źródła finansowania. Możemy sobie ich katalog stworzyć teoretycznie. Może to być składka miast, bo jeżeli aglomeracja przejmie jakieś zadania miejskie, to miasta powinny się na nie złożyć.
Tak jest na Śląsku z komunalnym związkiem komunikacyjnym - KZK GOP - który jest organizatorem komunikacji publicznej. Źródła jego finansowania to składka miejska plus wpływy z biletów. To pierwsze możliwe źródło. Możliwe jest też subwencjonowanie przez państwo, ale optymalnym rozwiązaniem byłby udział w podatkach. Ta filozofia przyświeca twórcom ustawy aglomeracyjnej.
Dziś za wcześnie mówić, w którą stronę to pójdzie, bo nie określono zadań związku aglomeracyjnego, a finanse powinny być następstwem tego, czym aglomeracja będzie się zajmować. Nigdy natomiast nie było koncepcji, by łączyć budżety miast. Miasta zachowają swoją podmiotowość.
Czy na pewno i czy wszędzie? We Wrocławiu powstaje alternatywny projekt połączenia w jeden organizm stolicy województwa i okolicznych gmin. Wzorowany jest na modelu hanowerskim - tamtejsza metropolia ma jednak wspólny budżet i demokratycznie wybierane władze, z prezydentem regionu na czele. Na upodmiotowieniu aglomeracji zależy również Trójmiastu. W Polsce metropolizacja marzy się więc wielu ośrodkom - jaką drogę wybiorą, wciąż nie wiadomo.
Tomasz Borkowski
