Przypomnijmy, że jednostki samorządu terytorialnego podlegają ustawie o VAT, ale ich status podatnika zależy od charakteru działań. Czynności cywilnoprawne, takie jak sprzedaż, wynajem czy dzierżawa nieruchomości podlegają VAT, ponieważ mają charakter rynkowy. Natomiast działania wynikające z władztwa administracyjnego nie są działalnością gospodarczą i nie podlegają VAT.
Samorządy na podatkowym rozdrożu
Problemy z rozróżnieniem tych kwestii prowadzą do tego, że co miesiąc kilka lub kilkanaście gmin prosi administrację skarbową o wyjaśnienie w indywidualnych sytuacjach. Z danych dotyczących działalności Krajowej Informacji Skarbowej (KIS) w 2022 i 2023 roku wynika, że ok. 40 proc. wniosków o wydanie interpretacji indywidualnych dotyczyło właśnie podatku VAT. KIS nie podał, ile z ponad 11 tys. próśb w 2023 roku wystosowały samorządy lokalne, jednak "opodatkowanie czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki lub zakłady budżetowe, a także prawa do odliczenia podatku naliczonego przez te podmioty" jest wymienione jako jeden z trzech najczęściej powtarzających się problemów do interpretacji.
Często jednak podatkowe interpretacje indywidualne dokonywane przez KIS nie rozwiewają wątpliwości samorządowców i wówczas spory rozstrzygają krajowe sądy administracyjne lub w ostateczności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Co roku też Ministerstwo Finansów publikuje kilka interpretacji ogólnych na temat podatku od towarów i usług (VAT) w odniesieniu do czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, co w założeniu ma pomóc w rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych.
"Interpretacja podatków od towarów i usług to od ponad dekady jeden z głównych problemów polskich gmin. Mimo orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, administracja skarbowa często wydaje niekorzystne decyzje dla samorządów" - wskazuje prof. Artur Mudrecki, dyrektor Centrum Badań nad podatkiem VAT w Akademii Leona Koźmińskiego.
Cztery lata temu Najwyższa Izba Kontroli zwróciła uwagę na ten problem. W czasie kontroli "Centralizacja podatku VAT w jednostkach samorządu terytorialnego" analizie poddano rozliczenia podatkowe siedmiu miast oraz siedem starostw powiatowych w latach 2016-2019. Spośród nich, 12 samorządów złożyło 369 wniosków o wydanie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawie scentralizowanych rozliczeń VAT.
Zawiłość przepisów ws. VAT. Ekspert: Uwzględnić interes gmin
Także organizacje samorządowe w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wskazują na zawiłość przepisów dotyczących rozliczeń VAT przez lokalne władze. Postulują m.in. o zwrot podatku VAT od inwestycji samorządowych, aby środki te pozostawały w budżecie samorządów lub były do nich zwracane.
Prof. Mudrecki z ALK zauważa też, że najwięcej kontrowersji dotyczy art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług, czyli zwolnień gmin z VAT-u. Jak mówi ekspert, zdarza się, że różne Wojewódzkie Sądy Administracyjne, niemalże jednocześnie, wydają sprzeczne orzeczenia.
Tymczasem, co istotne, VAT jest podatkiem podlegającym harmonizacji w Unii Europejskiej, co pociąga za sobą nie tylko konieczność stosowania przepisów ustawy o podatku od towarów i usług obowiązujących w Polsce, ale również regulacji zawarte w unijnej Dyrektywie 2006/112.
Dlatego prof. Mudrecki zaznacza, że organy podatkowe powinny uwzględnić wykładnię przepisów prawa podatkowego, która wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA i TSUE. "W przyjętych rozwiązaniach należy uwzględnić zasadę neutralności, a tym samym interes gmin" - tłumaczy ekspert.
Polska mogłaby wzorować się na Francji
Jako potencjalny punkt odniesienia dla Polski podaje system we Francji. Tam podejście jest bardziej elastyczne, a decyzja o opodatkowaniu VAT zależy od charakteru usług świadczonych przez samorząd. "Jeśli usługi mają charakter komercyjny lub mogą konkurować z usługami prywatnymi, podlegają VAT. W Polsce co do zasady gminy nie są podatnikami VAT, chyba że realizują usługę w ramach prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach rynkowych" - tłumaczy ekspert ALK.
W ten sposób francuskie samorządy mogą np. rozliczyć się z VAT, organizując wydarzenia kulturalne czy sportowe o charakterze komercyjnym lub wynajmując halę sportową dla lokalnej firmy. W Polsce w obu przypadkach zależałoby to od tego, czy samorząd realizuje te działania w ramach np. promocji sportu i jaki jest charakter finansowania tych aktywności. Brak jednoznacznej wykładni powoduje, że każda gmina i każdy sąd może interpretować te przepisy w inny sposób.
Dodatkowo gminy we Francji mogą korzystać z opcji płacenia podatku VAT na 5 lat - nawet jeżeli dotyczy to czynności, które standardowo zwalniają z płacenia tego podatku. Po upływie tego okresu gmina może zdecydować o przedłużeniu opodatkowania na kolejne 5 lat lub zrezygnować z tej opcji, powracając do zwolnienia z VAT-u.
Prof. Mudrecki zwraca też uwagę na Fundusze Kompensacji VAT, które również funkcjonują we Francji. "Po wprowadzeniu takiego funduszu gminy w Polsce mogłyby otrzymywać subwencje za poniesione koszty podczas realizacji inwestycji takiej jak na przykład budowa szkoły. Chodzi o to, że gmina płaci VAT za materiały budowlane, ale później może poprosić fundusz o zwrot tej kwoty" - tłumaczy prawnik.
Dzięki wdrożeniu podobnych rozwiązań w Polsce, samorządy nie tylko pewniej poruszałyby się w gąszczu podatkowych przepisów, ale mogłyby lepiej zarządzać swoimi finansami i przeznaczyć zaoszczędzone fundusze na nowe projekty przydatne dla mieszkańców ich regionu.
