Szanse na rozwój możemy zaprzepaścić

W piątek rozpoczyna się szczyt szefów rządów Unii w sprawie budżetu Wspólnoty na lata 2021-2027 w wysokości blisko 1,1 biliona euro oraz nowej, związanej z popandemicznym kryzysem gospodarczym propozycji Komisji Europejskiej. To fundusz Next Generation EU o wartości 750 mld euro. Ten fundusz jest przeznaczony na naprawę najpilniejszych szkód spowodowanych przez kryzys.

Według oczekiwań analityków, na tym szczycie jeszcze nie zapadną ostateczne decyzje co do podziału i alokacji niemal podwójnych funduszy. Ale być może premier Mateusz Morawiecki po spotkaniu z unijnymi przywódcami na szczycie Rady Europejskiej da sygnał, czy i w jakim stopniu Polska zamierza uczestniczyć we wspólnej polityce wychodzenia z kryzysu.

Pod koniec zeszłego roku Komisja Europejska przedstawiła koncepcję "Zielonego Ładu", którego celem jest zmiana paradygmatu rozwoju gospodarczego. Jego realizacja ma doprowadzić do zmniejszenia strat, jakie działalność gospodarcza powoduje w środowisku. "Zielony Ład" ma być fundamentem kolejnej, siedmioletniej perspektywy budżetowej.   

Polska się temu sprzeciwiła i jako jedyne państwo w Unii odrzuciła "Zielony Ład". Optowała za tym, żeby jak najwięcej pieniędzy w budżecie Unii zostało przeznaczonych na Politykę Spójności, z której dotąd czerpaliśmy pełnymi garściami, na przykład budując autostrady.  Nadszedł jednak kryzys i zmienił pole gry.

KE postanowiła sfinansować długiem nowy fundusz Next Generation EU  - czyli dodatkowych 750 mld euro. Cały pakiet składa się z dotacji w wysokości 438 mld euro (w tym 5 mld euro dla państw spoza UE) z 73 mld euro gwarancji (z czego 11,5 mld euro dla krajów spoza Unii oraz 250 mld euro pożyczek w cenach z 2018 roku).

Co ważne -  istotnym elementem tej kwoty jest wynoszący 40 mld euro Fundusz Sprawiedliwej Transformacji mający ułatwić przekształcanie sektorów gospodarki charakteryzujących się dużą emisją dwutlenku węgla, regionów o wysokim zatrudnieniu w górnictwie oraz przemyśle wysokoemisyjnym. Fundusz - rzecz jasna - faworyzuje kraje o niższych dochodach, a według niepotwierdzonych jeszcze informacji Polska mogłaby liczyć na ok. 8 mld euro.

KE nie odstępuje od "Zielonego Ładu", który - obok transformacji cyfrowej gospodarek państw członkowskich - ma być podstawową dźwignią inwestycji wydobywających gospodarki z popandemicznego kryzysu. Inwestycje to także nowe miejsca pracy. 

Niewykluczone, że wprowadzenie Next Generation EU złagodzi dotychczasowe kontrowersje wokół samego budżetu, a zwłaszcza wokół Polityki Spójności. Jednym z 12 mechanizmów w nim zawartych jest REACT-EU czyli Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe o wartości 50 mld euro. To bardzo podobny instrument do innych z Funduszu Spójności finansowanego z siedmioletniego budżetu. Być może "przyjaciele" Polityki Spójności zostaną nim usatysfakcjonowani.

W odróżnieniu od siedmioletniego budżetu, fundusz Next Generation EU powinien satysfakcjonować wszystkie kraje (choć nadal przeciwna jest mu "oszczędna czwórka", czyli Austria, Dania, Holandia, Szwecja). Według analityków holenderskiego banku ING, jej opór może wpłynąć na zmniejszenie wartość całego pakietu do ok. 600 mld euro oraz na to, że w większym stopniu finansowanie opierać się będzie na pożyczkach, a nie na grantach. Tak czy inaczej będzie to narzędzie redystrybucji, jakiego Europa jeszcze nie widziała. 

"(...) choć szok gospodarczy szacowany jest podobnie w przypadku Francji, Słowenii, Węgier, Rumunii czy Łotwy, to Francja, która ma wyższy dochód na mieszkańca, otrzyma w grantach i gwarancjach tylko ok. 2 proc. DNB, gdy Łotwa i Rumunia po ok. 10 proc." - napisał Zslot Darvas, analityk brukselskiego Instytutu Bruegel.    

Dlaczego państwa członkowskie na nowy fundusz miałyby patrzeć inaczej niż na budżet? Bo na budżet składają się one same. Zslot Darvas zwraca uwagę, że rządy patrzą na budżet UE pod kątem kwot uzyskiwanych netto, czyli po odjęciu wnoszonej składki. A wiadomo, że bardzo trudno jest zachęcić płatników netto do większego udziału w budżecie, co zresztą stało strukturalną słabością europejskiej budowli. Fakt zaciągnięcia na fundusz Next Generation EU długu ze spłatą odłożoną w czasie pozwala na bardziej hojne podejście.

Bo z funduszu skorzystają wszyscy, choć najmniej najbogatsi i umiarkowanie dotknięciu przez pandemię, a najwięcej - najbiedniejsi. Biedniejsze kraje UE i te, które najbardziej ucierpiały gospodarczo w wyniku kryzysu (Chorwacja, Bułgaria, Grecja), mogłyby uzyskać z funduszu Next Generation EU nawet do 16 proc. swojego dochodu narodowego brutto (DNB) w formie dotacji lub gwarancji - wylicza Zslot Darvas.

W przypadku Polski byłoby to ok. 8 proc. DNB. Korzyść netto odniosłyby także kraje bogate (Dania, Luksemburg, Holandia, Irlandia, Austria), choć byłyby one poniżej 2 proc. ich DNB. Ale inteligentnie wstrzyknięte pieniądze teraz, do wychodzącej z kryzysu gospodarki, powinny podnieść ścieżkę wzrostu w przyszłości.

Komisja Europejska jest w stanie zaciągnąć dług po bardzo niskim koszcie, prawdopodobnie porównywalnym z tym, po jakim emituje obligacje ESM czyli Europejski Mechanizm Stabilizacyjny. 10-letnie obligacje ESM mają oprocentowanie minus 0,153 proc. rocznie, 20-letnie 0,29 proc., a 30-letnie 0,314 proc. To znacznie mniej niż w przypadku większości krajów Unii. Dlatego spłata zadłużenia zaciągniętego na dotacje (bądź też pożyczki) będzie dużo bardziej korzystna niż emisja krajowego długu.   

Niekorzystna będzie np. dla Niemiec, gdyż - według wyliczeń Zslota Darvasa - bieżąca wartość netto (NPV) takiego finansowania w stosunku do długu rządowego byłaby w tym przypadku ujemna i wyniosłaby minus 0,41 proc. rocznie. Ale w przypadku Włoch NPV wynosi już 1,32 proc., dla Potrugalii 0,63 proc., a dla Słowenii 0,47 proc. Skorzysta nawet Francja, choć niewiele, bo 0,11 proc. rocznie.

Marco Buti, szef gabinetu komisarza ds. gospodarki Paola Gentilioniego oszacował niedawno w publikacji na łamach portalu VOX.Eu, że dzięki temu mechanizmowi średni stosunek długu publicznego do PKB w krajach Unii spadnie w krótkim okresie o około trzy czwarte punktu procentowego. Według jego szacunków do 2030 roku średni stosunek zadłużenia do PKB w UE będzie prawie o 3 proc. niższy niż w scenariuszu bazowym, a więc w przypadku zaciągania przez państwa własnych długów na walkę ze skutkami pandemii.

Dług zmniejszy się do PKB bardziej w państwach silniej zadłużonych (bo muszą pożyczać drożej) i do 2024 roku ich zadłużenie w stosunku do PKB spadnie o 5 punktów proc. W krajach o niższym zadłużeniu dług zmniejszy się o 3,25 punktu proc. Do 2030 roku ma to być odpowiednio 8,5 pkt proc. i 7 pkt proc. Wszystko to dzięki "uwspólnotowieniu" długu i wyższym nakładom na inwestycje podnoszącym PKB każdego kraju.

"Załóżmy, że pakiet zwiększa niemiecki PKB o zaledwie 0,1 proc. w długim okresie (czyli w każdym przyszłym roku). Oznaczałoby to, że łącznie w ciągu najbliższych 100 lat niemiecki PKB byłby o 10 proc. wyższy (0,1 proc.*100). Zysk netto w wysokości 10 proc. PKB dla Niemiec jest znacznie wyższy niż wartość bieżąca niemieckiego wkładu w spłatę długu UE" - pisze Zslot Darvas.

Z tego samego powodu - różnicy spreadu długu krajowego i unijnego - pożyczki mogą być bardzo opłacalnym instrumentem, choć do kosztu zadłużenia ponoszonego przez Unię konieczne byłoby doliczenie marży na koszty operacyjne.    

Co się może jeszcze zmienić poza wysokością funduszu Next Generation EU (w zależności od stanowiska "oszczędnej czwórki") oraz zmianą udziału w całej puli grantów, gwarancji i pożyczek? Alokacja środków wyliczona została według bardzo precyzyjnych algorytmów, biorących pod uwagę wysokość bezrobocia (ale jeszcze przed kryzysem), wiosenną prognozę KE dotycząca zapaści PKB wskutek kryzysu w poszczególnych krajach (jest już nowsza prognoza) oraz PNB na mieszkańca za 2018 rok. Podane zostały w cenach z 2018 roku, więc kwoty zostaną prawdopodobnie zaktualizowane.

Choć kilka zmiennych może zostać doszacowanych, prawdopodobnie zasady przyjęte do   algorytmów nie ulegną zmianom. Oszacowania te oczywiście wpłyną na wysokość alokacji środków na poszczególne kraje, ale przesunięcia nie będą bardzo znaczące.

Spór będzie dotyczyć procesu wypłaty środków - uważają analitycy ING. Rada Europejska proponuje, by każda wypłata wymagała większości kwalifikowanej, a KE - by zablokowanie wypłaty wymagało większości. "Oszczędna czwórka" chciałaby natomiast jednomyślności przy wypłatach.

Najtrudniejsza dyskusja może dotyczyć warunkowości. Rada proponuje, żeby środki były wypłacane, gdy projekt spełnia kryteria związane z priorytetami Unii, a więc zaleceniami europejskiego semestru dotyczącymi reform, transformacją zieloną i cyfrową oraz tworzeniem nowych miejsc pracy. Kontrpropozycja mówi o konieczności przedstawienia konkretnego planu, na który przeznaczony mają być fundusze. Warunkiem przyznania środków byłaby jego ocena.

Polska będzie miała problem z akceptacją Zielonego Ładu, nawet osłodzonego Funduszem Sprawiedliwej Transformacji. Nie bez powodu rząd PiS stracił poprzednie pięć lat na - w dosłownym sensie - walkę z wiatrakami, czyli ograniczaniu możliwości inwestowania w farmy wiatrowe na lądzie. Rząd wydaje się wciąż na etapie postrzegania wydatków "na ekologię" jako ekstrawaganckiego kosztu, a nie jako dźwigni dla inwestycji w nową jakość gospodarki, nowe technologie i nowe miejsca pracy.

KE oczekuje ponadto, że terytorialne plany transformacji zostaną jej przedstawione do końca tego roku, co jest warunkiem wsparcia z Funduszu Sprawiedliwej Transformacji. To kolejny problem, bo wymaga sporej sprawności operacyjnej i wysiłku.

Polska będzie mieć kłopoty z praworządnością, a o niej Unia mówi coraz głośniej. O odbywającym się w Polsce demontażu instytucji państwa prawa, symbolicznym - na razie - odbieraniu praw obywatelskich różnym grupom społecznym. W perspektywie widać już "repolonizację" mediów, budowę państwowego kapitalizmu, prywatyzację usług publicznych oraz ograniczanie kompetencji samorządów. Ostatecznej propozycji uwarunkowania wypłaty funduszy od respektowania zasad praworządności jeszcze nie znamy, ale źródła cytowane przez radio RMF FM twierdzą, że mogą one zostać wprowadzone na mocy rozporządzenia. Byłby to silny mechanizm, bardzo trudny do obejścia.

Kolejne ryzyko związane jest z tym, że w Polsce dotąd nie wypracowano metod oceny wpływu funduszy europejskich na rozwój kraju. Budowę lotniska można podciągnąć oczywiście pod rozwój infrastruktury transportowej, ale czy faktycznie jest potrzebne, czy za 20 lat ktoś będzie chciał z niego latać? Wiele lat temu Malezja wybudowała gigantyczny port w Kula Lumpur, ale większość lotów międzykontynentalnych odbywało się przez sąsiedni Singapur.

Ministerstwo Rozwoju opublikowało na 15-lecie członkowstwa Polski w Unii informację, że dzięki funduszom z Unii dokonano ponad 200 tys. inwestycji o wartości 675 mld zł. To oznacza średnio inwestycje o wartości 45 mld zł rocznie, czyli ponad 2 proc. obecnego polskiego PKB. Czy to znaczy, że tyle fundusze unijne dodają co roku do naszego PKB? Szacunki i oceny oddziaływania okazałyby się bardzo przydatne.

W Polsce brakuje też racjonalnych sposobów alokacji unijnych funduszy, bo ważne są nie tylko raz wydane pieniądze, ale też efekty mnożnikowe. Te oszacować bardzo trudno. Ewa Kiryluk-Dryjska, profesor na Uniwersytecie Przyrodniczym w Poznaniu uważa, że decyzje dotyczące alokacji środków UE podejmowane są bez jakiegokolwiek aparatu formalnego i przy braku przejrzystości procesu.

I proponuje, żeby propozycje alokacji modelować, lepiej rozkładać na działania, uwzględniając algorytmy sprawiedliwego podziału i funkcję efektywności celu. Po prostu - wybrane kryteria trzeba poddać matematycznym metodom. To zobiektywizowałoby decyzje polityczne.

Te braki - począwszy od generalnych spraw ideologicznych i ustrojowych, poprzez niedowłady operacyjne, aż po nieumiejętność symulacji efektów alokacji powodują, że wyjątkowa szansa rozwojowa, jaką daje kolejny unijny budżet wraz z funduszem Next Generation EU, może zostać zaprzepaszczona.  

Jacek Ramotowski