Trudna integracja eurolandu

Ta informacja przeszła niemal bez echa, ponieważ cały świat skupiony był na negocjacjach w sprawie pomocy finansowej dla Grecji. A kwestia ta ma nie mniejsze znaczenie dla przyszłości strefy euro niż obecne problemy Aten. Chodzi o zmiany w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSiW), który jest fundamentem - można nawet powiedzieć konstytucją - gospodarczej integracji w Europie. W czerwcu Parlament Europejski i Rada UE miały wypracować wspólny projekt modyfikacji Paktu. Niestety w negocjacjach zapanował impas.

PSiW określa limity dla deficytu budżetowego oraz zadłużenia publicznego, jakich każdy kraj musi przestrzegać, wymienia sankcje grożące za złamanie tych limitów oraz procedury wprowadzania sankcji. Teoretycznie Pakt miał sprawiać, że polityki fiskalne różnych krajów będą do siebie dość zbliżone i dzięki temu wspólna polityka pieniężna na poziomie eurolandu nie będzie wywoływała odmiennych efektów w różnych krajach. U podstaw Paktu leżą tzw. kryteria z Maastricht, które określają warunki przystąpienia do strefy euro. Oprócz limitów deficytu i zadłużenia, określają one również limity inflacji oraz długoterminowych stóp procentowych (ma to znaczenie jedynie dla krajów wstępujących, nie już będących w strefie).

Kryzys zadłużeniowy pokazał niestety że w obecnej formie Pakt jest nieskuteczny, podobnie jak kryteria z Maastricht. Jedne kraje nie przestrzegały zapisów Paktu i nie ponosiły z tego tytułu większych konsekwencji (np. Grecja). Inne kraje przestrzegały wszelkich zapisów, ale nie uchroniło to ich przed kryzysem zadłużeniowym (np. Hiszpania i Irlandia). Dlatego Komisja Europejska, za zgodą państw członkowskich, przedstawiła kilka miesięcy temu propozycje zmian w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Na razie dotyczą one głównie tego Paktu, ale można domniemywać, że w dłuższym okresie wpłyną na modyfikacje kryteriów z Maastricht.

Istnieją dwa główne filary zmian. Pierwszy dotyczy zapisów o deficytach budżetowych i długu publicznym. Kontrola nad przestrzeganiem tych limitów ma być dużo ściślejsza niż dotychczas. Drugi dotyczy nowych obszarów, nieobecnych do tej pory w europejskim prawodawstwie. Większej kontroli mają podlegać różne trendy makroekonomiczne, które świadczą o równowadze lub jej braku w danej gospodarce. Wprawdzie na razie nie określono, o jakie zmienne makroekonomiczne będzie chodziło, ale będą to prawdopodobnie rachunek bieżący, akcja kredytowa, jednostkowe koszty pracy, wydajność pracy itd. Niestety tylko na papierze te propozycje wyglądają atrakcyjnie. W Europie panują bardzo poważne podziały co do tego, jak owe zmiany powinny wyglądać w praktyce.

Pierwsze nieporozumienie dotyczy tego, jak ścisła ma być kontrola nad przestrzeganiem kryteriów fiskalnych. Komisja Europejska, Parlament Europejski i Europejski Bank Centralny chcą, żeby sankcje na kraje nieprzestrzegające zasad były nakładane niemal automatycznie. W praktyce, KE nakładałaby sankcję, a Rada UE (czyli rada ministrów) mogłaby je odrzucić jedynie większością kwalifikowaną. Byłby to tzw."reverse voting". Obecnie Rada UE akceptuje sankcje, czyli musi znaleźć się większość kwalifikowana, by je w ogóle wprowadzić. Nie trudno zatem zgadnąć, że Rada jest przeciwna wprowadzeniu "reverse voting".

Gorącym zwolennikiem automatycznego karania niepokornych rządów są niemieccy ekonomiści, których opinie najlepiej podsumowuje niedawny raport Bundesbanku. W opinii - będącej elementem miesięcznego biuletynu banku - napisano, że reforma Paktu może być zbyt słaba z punktu widzenia automatyki nakładania sankcji na kraje członkowskie. Niemcy chcieliby, żeby każde odstępstwo od zasad było natychmiast karane, bez oglądania się na opinie ministrów, premierów i prezydentów. Na kraje należące do strefy euro nałożony byłby ciaśniejszy kaganiec i krótsza smycz. Inaczej - uważa Bundesbank - zagrożenia, które uwidoczniły się w ostatnich dwóch latach, nie znikną.

Kłopot w tym, że automatyzm sankcji wcale nie musi usprawnić funkcjonowania strefy euro. Kraje członkowskie niejednokrotnie pokazały, że poprzez różne wpływy - również w Komisji Europejskiej - są w stanie uniknąć kar i łamać zasady. W końcu UE i strefa euro to nic innego, jak organizacja złożona z suwerennych państw. Zaś samo zwiększenie roli Brukseli w polityce fiskalnej poszczególnych rządów może budzić wątpliwości co do zgodności z zasadami demokracji. Kluczowym przedstawicielem takiej argumentacji jest wpływowy belgijski ekonomista Paul de Grauwe, skądinąd wielki zwolennik ściślejszej integracji politycznej eurolandu. Jego zdaniem nakładanie kagańca na poszczególne kraje i skracanie smyczy będzie nieskuteczne, jeżeli kluczowy proces decyzyjny w sprawach fiskalnych pozostaje na poziomie narodowym. Wskazuje on, że to parlamenty i rządy narodowe ponoszą demokratyczną odpowiedzialność za decyzje dotyczące podatków i wydatków, a nie Komisja Europejska, dlatego jakikolwiek konflikt na linii rząd - KE musi zakończyć się porażką KE. Przynajmniej w przypadku największych krajów, posiadających duże wpływy w Brukseli.

Czy to oznacza, że nie można narzucić na rządy żadnych ograniczeń? Że Grecja i inne jej podobne kraje będą mogły dalej łamać wszelkie zasady? Niekoniecznie. Paul de Grauwe sugeruje, że albo należałoby przenieść większe obszary polityki fiskalnej na poziom UE, albo, zamiast dawać bata do ręki Komisji Europejskiej, należałoby uzgodnić na poziomie UE, że każdy kraj wprowadzi do konstytucji lub odpowiednich ustaw regulacje ograniczające możliwość zadłużania się i zwiększania deficytu budżetowego. W ten sposób ograniczenia takie miałyby legitymizację demokratyczną, musiałyby bowiem zostać zaakceptowane przez parlamenty krajowe. Jedną z opcji jest wprowadzenie w różnych krajach Rad Polityki Fiskalnej, które regulowałyby - niezależnie od rządów - podstawowe parametry polityki fiskalnej, podobnie jak Rady Polityki Pieniężnej robią to w przypadku polityki monetarnej. Taki pomysł kilka lat temu przedstawił szwajcarski ekonomista Charles Wyplosz.

Dodatkowym elementem proponowanym przez De Grauwe jest fundusz stabilizacyjny, zapewniający finansowanie krajom doświadczającym kryzysów płynnościowych (takich jak obecnie Hiszpania), oraz euroobligacje, wzmacniające system finansowy eurolandu i zapobiegające kryzysom płynnościowym.

Nie mniej kontrowersji budzi drugi filar zmian, czyli wprowadzenie kontroli nad trendami makroekonomicznymi. Analogicznie do procedury nadmiernego deficytu, opisującej działania UE podejmowane w sytuacji przekroczenia przez deficyt budżetowy poziomu 3 proc., wprowadzona ma zostać procedura nadmiernej nierównowagi (EIP - excessive imbalance procedure). Chodzi naturalnie o nierównowagę makroekonomiczną, czyli stan, w którym gospodarka jest "przegrzana". Procedura ta ma głównie uniemożliwić nadmierne zadłużanie się sektora prywatnego, powstawanie baniek na rynkach nieruchomości, oraz kontrolować poziom konkurencyjności danego kraju.

Powszechnie uznaje się, że za obecny kryzys zadłużeniowy w Europie odpowiadają nie tylko rządy, ale również sektor prywatny. Nadmierny wzrost cen nieruchomości w Hiszpanii i Irlandii, czy zbyt wysoki wzrost płac w Grecji, były w znacznej mierze "zasługą" sektora prywatnego, który w każdej gospodarce rynkowej wpada czasami w stan zbytniej euforii. W strefie wspólnej waluty takie nierównowagi są często trudne do korygowania, gdyż poszczególnie kraje nie posiadają ani własnej polityki pieniężnej ani własnej waluty - są w znacznej mierze ubezwłasnowolnione. Procedura nadmiernej nierównowagi ma zatem nie dopuścić do sytuacji, w której dochodzi do przegrzania gospodarki i nieuchronnego twardego lądowania. Dla każdego kraju ustalony zostanie szereg wskaźników, które łącznie mają dawać obraz stanu równowagi gospodarki. Jeżeli KE uzna, że gospodarka nie znajduje się w równowadze, będzie mogła domagać się zmiany polityki gospodarczej, a w niektórych przypadkach nakładać sankcje w wysokości 0,1 proc. PKB. Rada UE mogłaby jedynie odrzucać te decyzje kwalifikowaną większością.

Z wielu stron słychać jednak głosy, że proponowane reguły będą zupełnie nieskuteczne. Bardzo trudno jest bowiem kontrolować równowagę makroekonomiczną bez posiadania własnej polityki pieniężnej. Wskazują na to m.in. włoscy ekonomiści Francesco Giavazzi i Luigi Spaventa . Ich zdaniem procedura nadmiernej nierównowagi posiada trzy główne wady. Po pierwsze, trudno będzie zdefiniować, jakie wskaźniki i na jakim poziomie mają sygnalizować przegrzanie gospodarki. Dla ekonomistów jest to dość łatwe, ale dla polityków i prawników - może być znacznie trudniejsze. Po drugie, bardzo trudno jest wprowadzić szybkie działania korygujące. Co bowiem miałby zrobić rząd kraju, w którym produktywność przemysłu zaczyna się gwałtownie pogarszać? Po trzecie, procedura będzie najprawdopodobniej uruchamiana dopiero w momencie, kiedy nierównowaga będzie na tyle znacząca, że wszyscy decydenci w Brukseli zgodzą się z jej istnieniem. A w takim momencie najczęściej będzie za późno, aby reagować.

Giavazzi i Spaventa w swojej krytyce nie są osamotnieni. Podobne argumenty wysuwali wspomnieni już Paul de Grauwe i Charles Wyplosz, a także Paolo Manasse. Wszyscy oni wskazują - choć w różny sposób - że jedynym skutecznym instrumentem kontrolowania równowagi makroekonomicznej może być kontrola dynamiki akcji kredytowej. Bez nadmiernego wzrostu akcji kredytowej w niektórych krajach nie byłoby bowiem ostatniego kryzysu. Ten zaś instrument powinien znajdować się w rękach powstałej niedawno Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, a nie Komisji Europejskiej czy Rady UE.

Wszystko wskazuje więc na to, że nie ma na razie dobrego planu reformy strefy euro. Propozycje Komisji Europejskiej utknęły w negocjacjach między PE a EBC, będąc jednocześnie pod ostrzałem krytyki z różnych stron ekonomicznej debaty. Nie wiadomo, czy strefa euro będzie federacją z coraz większym zakresem wspólnej polityki gospodarczej, czy klubem państw trzymanych na krótkiej smyczy przez brukselskich urzędników, czy też dalej luźnym związkiem państw z nowymi instytucjami korygującymi pewne nierównowagi.

W takich warunkach zupełnie zrozumiałe jest, że ani polski rząd ani bank centralny nie chcą nawet sugerować daty, kiedy Polska miałaby przystąpić do strefy euro. Nie wiadomo bowiem, do jakiej strefy euro Polska będzie wstępowała. Obecny impas w negocjacjach w Brukseli odzwierciedla dużo szerszy problem. Jeżeli krytyka wysuwana ze strony De Grauwe, Wyplosza i innych ekonomistów jest słuszna, to za kilka lat wprowadzany teraz model integracji może się zawalić i konieczne będą kolejne fundamentalne zmiany. Jeżeli słuszne jest spojrzenie niemieckich ekonomistów, wskazujące na konieczność wprowadzenia większych sankcji i automatyzmu ich nakładania, to rozważane rozwiązania również okażą się w przeciągu kilku lat nieskuteczne. Można zatem z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że strefa euro będzie potrzebowała kolejnych strukturalnych zmian. Nowy model integracji będzie wypracowywany przez wiele lat, metodą kolejnych prób i kolejnych błędów.

W takiej sytuacji fakt, czy Polsce spełnia kryteria z Maastricht czy nie, może mieć dla akcesji najmniejsze znaczenie. Spełnienie tych kryteriów to kwestia najwyżej dwóch lat. Ale nie przypadkowo inwestorzy oceniają, że do strefy euro Polska wejdzie nie wcześniej niż w 2018-2020 roku.

Ignacy Morawski