Wykluczenie transportowe: to nie jest problem tylko Polski wschodniej

Dominika Pietrzyk, Interia: Jak rozkładają się białe plamy komunikacyjne na mapie Polski?

prof. dr hab. Tomasz Komornicki: - Przede wszystkim musimy się zastanowić, czym są te białe plamy. Czym jest wykluczenie transportowe? Odpowiedź na to pytanie determinuje sposoby naszego postępowania, aby temu zjawisku przeciwdziałać. Wykluczenie transportowe to nie jest koniecznie to samo co słabe zaopatrzenie ludności w transport publiczny, zapewniany przez administrację jakiegoś szczebla. Wykluczenie jest bardzo silnie uwarunkowane przez czynniki społeczno-ekonomiczne i przestrzenne.

Na przykład jakie?

- Przede wszystkim demograficzne. Oczywiście możemy uznać, że transport publiczny powinien być dostępny zawsze i wszędzie i wtedy nie interesują nas poszczególne grupy społeczne. Ale w polskich warunkach to jest utopia. Nie możemy w każdym zakątku kraju zapewnić odpowiedniej częstotliwości kursów, przynajmniej w tradycyjnym rozumieniu. Musimy patrzeć, kto i w jakim zakresie będzie z tego transportu korzystał. Istnieją takie grupy społeczne, które są w sposób szczególny narażone na wykluczenie komunikacyjne. To są te osoby, które z jakiś powodów nie korzystają, czy też nie mogą korzystać z transportu indywidualnego. Indywidualnego, szeroko rozumianego - zarówno dojazdu samochodem, rowerem, jak i jako dojścia pieszego do różnych punktów usługowych czy do pracy. Przykładem jest bardzo istotna grupa młodzieży licealnej. Gmina musi zapewnić dojazd do szkoły dla uczniów do zakończenia szkoły podstawowej. A licealista, nawet jeżeli miałby skorzystać z samodzielnego transportu samochodowego, to prawo jazdy otrzyma, mając lat 18. Jednocześnie szkoła średnia jest już zwykle dużo bardziej oddalona i dotarcie do niej pieszo lub rowerem nie jest oczywiste. Co więcej te osoby chciałyby pojechać do miasta powiatowego nie tylko w godzinach szkolnych, ale także np. wieczorem... Drugą grupą zagrożona są ludzie starsi, w szczególności kobiety, wdowy, których transport oparty był na samochodzie prowadzonym przez męża i ta możliwość wraz ze śmiercią, lub niepełnosprawnością małżonka nagle się urwała. W dzisiejszych rocznikach 65+ większość mężczyzn posiada prawo jazdy, wśród kobiet udział ten jest nadal zauważalnie mniejszy. Trzeba też patrzeć na ogólna strukturę ludności. Tam gdzie gęstość zaludnienia jest duża, a rodziny wielopokoleniowe, transport dla większości osób starszych jest na ogół zapewniony przez bliskich. Ale mamy też obszary depopulacyjne, gdzie ta starsza ludność dominuje, a jednocześnie zostaje sama i nie może skorzystać z czyjejś pomocy.

A kolejne uwarunkowania?

- Drugie uwarunkowanie jest infrastrukturalne, to znaczy, że transport wszystko jedno czy indywidualny czy autobusowy musi poruszać się po jakiś drogach. Mamy w Polsce takie miejsca, w których ta infrastruktura ciągle ogranicza dostępność. W dodatku nowa infrastruktura nie zawsze sprzyja transportowi lokalnemu. Jest nastawiona na obsługę większych ośrodków, a nie terenów wiejskich. Niekiedy nawet rozcina lokalne układy funkcjonalne, np. wydłuża drogę do szkoły lub lekarza. Dlatego dopiero gdy weźmiemy pod uwagę te szersze uwarunkowania, dochodzimy do samego transportu publicznego i jego podaży. Tu sytuacja będzie zdecydowanie odmienna w zależności od tego, czy w danym miejscu popyt na usługi transportowe będzie na tyle duży, że może go zaspokoić prywatny przewoźnik czy też nie. Powszechne przekonanie jest takie, że wykluczenie komunikacyjne dotyczy głównie Polski wschodniej, a to nie jest do końca prawda. W Polsce południowo-wschodniej mamy gęstą sieć osadniczą i na tyle wysoką gęstość zaludnienia, że na bardzo wielu obszarach transport zbiorowy, może być zapewniony na zasadach rynkowych. Czyli mamy przewoźników prywatnych lub samorządowych, którzy zaspokajają potrzeby komunikacyjne bez konieczności wsparcia finansowego. Natomiast w Polsce zachodniej jest inna struktura osadnicza - więcej ludzi mieszka w miastach, a wsie są od siebie bardziej oddalone i wbrew pozorom często okazuje się, że sytuacja komunikacyjna jest tam gorsza, a już na pewno bardziej zróżnicowana, nawet między sąsiednimi gminami. Ta sytuacja jest często dobra, tam gdzie są linie kolejowe, bo sieć kolejowa jest gęstsza na Zachodzie, ale jak wynika z badań prowadzonych w naszym Instytucie, pomiędzy tymi liniami dostępność komunikacyjna bardzo szybko ulega pogorszeniu. To wszystko świadczy o tym, że przeciwdziałanie wykluczeniu transportowemu to nie jest prosty problem, który sprowadza się do tego, że zerojedynkowo mamy gdzieś transport publiczny, albo go nie mamy...

Wspomniał pan o tym, że to utopia, że transport publiczny powinien docierać wszędzie. Dlaczego?

- Docierać wszędzie powinien. Ale identyczny poziom obsługi w każdej miejscowości już raczej nie jest osiągalny. Podróżujemy zawsze do określonych celów, do pracy, do szkoły, do wielu różnych usług publicznych. Staramy się tak zorganizować system transportowy, żeby to było możliwe. Kiedy mówimy o walce z wykluczeniem komunikacyjnym, to chcielibyśmy, aby mieszkańcy terenów peryferyjnych, także depopulacyjnych, mieli dostępność od różnych usług porównywalną jak ludność metropolii. Żeby to było w pełni możliwe, potrzebna jest określona częstotliwość kursów transportu publicznego, czyli świadomość, że co pół godziny, co godzinę będzie jechał autobus czy pociąg i później wieczorem będzie można równie szybko wrócić do domu. Jeśli chcemy aby było to możliwe w każdym miejscu na mapie Polski, to to jest utopia. Zapewnienie tradycyjnych usług transportowych w takim systemie jest zbyt kosztowne. To niestety oznacza, że w tym wieczornym autobusie będzie jechała jedna osoba, albo bardzo często będzie jechał pusty. Nawet jeżeli znajdziemy na to środki finansowe, to czy faktycznie będzie to najlepszy sposób ich wykorzystania?

A więc w walce z wykluczeniem komunikacyjnym chodzi o zapewnienie mieszkańcom obszarów wykluczonych dostępu do usług podstawowych, a nie do wszystkich usług?

- To zależy od tego, jak to rozumiemy. Wiele osób, w tym polityków, ale także często zasłużonych aktywistów walczących z wykluczeniem uważa, że transport publiczny to nasze prawo. Powinien funkcjonować niejako niezależnie od innych uwarunkowań. Pięknie. Ale nawet gdyby tak było to nie oznacza, że wszyscy z radością stwierdzą: "nie potrzebujemy indywidualnych środków transportu, bo wszędzie dojedziemy transportem publicznym". To jest do pewnego stopnia możliwe na obszarach gęsto zaludnionych, zwłaszcza w dużych miastach. Na terenach peryferyjnych, transport indywidualny pozostanie zawsze wygodniejszy i będzie wybierany przez dużą część podróżnych. Czy to oznacza, że transport publiczny jest niepotrzebny? Oczywiście, że nie. Jest niezbędny, ale musi być dopasowany do  potrzeb, a jego rozwój powinien być zintegrowany z innymi politykami publicznymi, takimi jak polityka edukacyjna, zdrowotna, opieka społeczna itd. To jeden z podstawowych problemów w naszym kraju - brak integracji sektorowej. Ministerstwo Transportu zajmuje się transportem, Ministerstwo Zdrowia zajmuje się placówkami służby zdrowia, a Ministerstwo Edukacji szkołami.

To jak powinna wyglądać wspomniana integracja polityk publicznych?

- Chodzi o to, że czasem musimy sobie zadać pytanie, czy lepiej jest utrzymywać, lub zbudować szkołę albo szpital w określonym miejscu, czy też lepiej - z korzyścią dla jakości i taniej - będzie zapewnić transport do miejsca, gdzie już jest szkoła albo szpital. To jest odwieczny problem likwidacji małych szkół. Społeczności lokalne protestują między innymi dlatego, że ten dojazd jest utrudniony. Rodzicie wolą mieć szkołę na miejscu. Powiedzmy sobie szczerze: jakość tej większej, dalej położonej szkoły często będzie lepsza, więc z punktu widzenia podnoszenia kapitału ludzkiego na peryferiach, lepiej żeby ich mieszkańcy dojeżdżali do większej szkoły. W przypadku szkół średnich dochodzi tu jeszcze możliwość wyboru. Często dyskutujemy, co jest wskaźnikiem obrazującym dostępność szkół ponadpodstawowych? Najprostsza miara to czas dojazdu do najbliższej placówki. Jest wygodna dla polityków, bo okazuje się, iż różnice w skali kraju nie są takie duże. W mojej opinii to jednak nie jest dobry wskaźnik. O wiele lepszym jest liczba szkół średnich dostępnych w czasie np. 30 minut od miejsca zamieszkania. Tu wynik jest już zupełnie inny. W wielu gminach w Polsce wartość wskaźnika wynosi zero, w kilkuset kolejnych jeden, a w dużym miastach sięga co najmniej kilkudziesięciu. To jest miara polaryzacji, nie tylko transportowej, ale szerzej społecznej. Możemy zadawać podobne pytania także w przypadku innych usług. Czy dofinansowanie transportu nie będzie tańsze od wybudowania, czy utrzymywania kolejnej przychodni, szpitala...To są trudne tematy i odpowiedzi nie są jednoznaczne, ale chodzi o to, żeby te problemy były rozwiązywane kompleksowo, a nie sektorowo, w całkowitym oderwaniu od siebie.

Jakie może być więc rozwiązanie?

- Wszyscy muszą mieć dostęp do rynku pracy i do  podstawowych usług, ale można to zapewnić na różne sposoby, niekoniecznie poprzez stałą komunikację kolejową lub autobusową, ale czasami poprzez zmianę rozmieszczenia usług oraz poprzez różne rozwiązania alternatywne. Przykładem może być  autobus na żądanie. Jeżeli ktoś chce danego dnia pojechać do lekarza, to zgłasza to telefonicznie w urzędzie gminy. Do tego dochodzą różne formy carsharingu, zwracania kosztów paliwa osobom zapewniającym dowóz sąsiadom. Jest ogromne spectrum rozwiązań wykorzystywanych w różnych miejscach na świecie i one powinny być komplementarnie stosowane. Innymi słowy, celem jest zapewnienie dostępności, a metoda jest już sprawą wtórną. Tradycyjny transport zbiorowy rozumiany tak, jak wyglądał on 40 lat temu, nie wszędzie jest rozwiązaniem optymalnym. Mieszkamy i pracujemy w dużo większym rozproszeniu. To prawda, że po części jest to efekt naszych błędów, takich jak niekontrolowana suburbanizacja, ale to nie są procesy, które można teraz łatwo odwrócić. Jak wielokrotnie powtarzam, jesteśmy skazani na multimodalność. Musimy szukać elastycznych i innowacyjnych rozwiązań wykorzystujących różne formy transportu tak zbiorowego, jak i indywidualnego.

Mamy tzw. program PKS+. Budżet przewidziany w tym roku na dofinansowanie połączeń autobusowych to 800 mln złotych. Kwota wykorzystana w pierwszym naborze wniosków o dofinansowanie w 2020 roku to ok. 60 mln złotych, dzięki czemu przywrócono ok. 1,7 tys. połączeń autobusowych. W maju ruszył drugi nabór wniosków i nie mamy jeszcze pełnych danych na temat jego rezultatów. Liczby z pierwszego naboru mogą jednak sugerować, że nie było dużego entuzjazmu przewoźników, jeżeli chodzi o przywracanie połączeń. Dlaczego?

-  To jest trudne pytanie i pełna odpowiedź na nie wymagałaby szczegółowych badań. Może to jednak wynikać z tego, że nie do końca umiemy rozpoznać potrzeby. Musimy zakładać, że najlepsze rozeznanie potrzeb ma samorząd. Tam gdzie brak transportu publicznego jest fundamentalnym czynnikiem wpływającym na jakość życia mieszkańców, a tradycyjny transport autobusowy może rozwiązać te problemy, tam nie wyobrażam sobie, żeby samorząd co do zasady nie chciał skorzystać z takiego narzędzia. Jeżeli tego nie robi, to przyczyn szukać trzeba w samej konstrukcji programu (skali dofinansowania, długości umów itd.).

A to nie jest tak, że władze samorządowe przyzwyczaiły się już do tego, że mieszkańcy sprowadzają tanie auta z zagranicy i radzą sobie sami, przez co nie trzeba się starać o poprawę sytuacji?

- No widzi pani. Dochodzimy cały czas do tego samego problemu. Co jest naszym celem? Czy jest nim, żeby ludzie nie jeździli samochodem, czy żeby nie byli wykluczeni transportowo? Bo to nie to samo. Jeżeli zachęcamy społeczeństwo do korzystania z transportu zbiorowego, to najczęściej mamy na uwadze zagrożenia dla środowiska oraz zatory drogowe. To jest inne zagadnienie, bardzo istotne w dużych miastach, bo tam generujemy największą część ruchu samochodowego i emisji. Tam celem samym w sobie jest zapewnienie alternatywnych form transportu i zachęcenie ludzi do korzystania z bardziej ekologicznych rozwiązań. Ale czy na terenie słabo zaludnionym, gdzie mieszka kilka rodzin, które potrzebują dojechać do miasta, jest najważniejsze, czy ci ludzie pojadą samochodem czy autobusem? Jaka część emisji jest generowana przez ruch samochodowy w takich miejscach? Tam rozwiązujemy przede wszystkim problem społeczny, nie ekologiczny. Chodzi o to, żeby ci ludzie nie byli odcięci od pracy i podstawowych usług.

Czyli skoro są dopłaty do PKS-ów, to wobec tego w takich miejscach powinny być dopłaty do transportu indywidualnego? Skoro nie ma znaczenia, jak ci ludzie dojadą, a ważne jest, żeby w ogóle dojechali.

- Może nie tyle dopłaty do samochodów prywatnych, ale już na przykład dopłaty gminy dla osób, które świadczą takie quasi-taksówkowe usługi. Wiadomo, że to funkcjonuje, stwierdziliśmy to przy okazji naszych badań na inny temat. Na przykład starsza samotna pani wie, że jak jest niedziela i chce pojechać do kościoła, to trzeba zadzwonić do pana Stasia i on ją zawiezie za 15 złotych tam i z powrotem. To jest właśnie taki transport, tyle że zorganizowany oddolnie.

- Proszę mnie źle nie zrozumieć. Ja nie twierdzę, że nie ma takich miejsc, w których wsparcie dla transportu autobusowego (celowo nie używam słowa PKS-ów) jest bardzo potrzebne. Bardzo ważna jest także integracja transportu autobusowego i kolejowego w dojeździe do dużych miast. To też jest jakiś wymiar wykluczenia, bo w tych miastach skoncentrowane są miejsca pracy. To jest jednak inny temat, bo tam nam zależy, żeby ludzie jeździli transportem zbiorowym, a nie wjeżdżali samochodami do zatłoczonych metropolii.

To jest sens awanturować się o likwidowane PKS-y, czy nie ma takiego sensu?

- Jest sens awanturować się o to, że władza publiczna powinna być odpowiedzialna za to, żeby ludzie nie zostali bez dojazdu (niezależnie od tego, że w jednym miejscu mieszkańcy się oddolnie dogadają i sami rozwiążą ten problem, a w innym nie). Obowiązkiem jest to, żeby jakąś formę transportu zagwarantować. Natomiast, czy ona będzie tradycyjną komunikacją autobusową, czy jakimś rozwiązaniem alternatywnym, to już zależy od uwarunkowań lokalnych. Tak też powinny być skonstruowane narzędzia wsparcia - bardziej elastycznie niż obecne propozycje i raczej jako pomoc skierowana do samorządu.

Jak to zbadać, gdzie jest potrzebny autobus, a gdzie rozwiązania alternatywne?

- Myślę, że w dużej mierze władze samorządów lokalnych to wiedzą. I myślę, że poziom ich gotowości do korzystania z programu reaktywacji linii autobusowych częściowo na pewno z tego wynika. Nasz brak wiedzy to też częściowo pochodna braku dostępu do pełnej bazy rozkładów jazdy wszystkich przewoźników. Ich udostępnianie w odpowiednim formacie cyfrowym powinno być obowiązkiem, bez którego nie można uzyskać pozwolenia na wykonywanie usług. Wracając jednak do głównego problemu, opinia, że w Polsce jest 15 milionów osób wykluczonych transportowo jest nieprawdziwa. Z całą pewnością tyle osób nie czuje się wykluczonymi. To mogą być osoby uzależnione od dojazdu własnym samochodem do określonych celów, ale w większości im to nie przeszkadza. To, że kwestionuję taką liczbę oczywiście nie oznacza, że twierdzę, iż problemu nie ma. Chcę tylko powiedzieć, że trzeba go bardziej precyzyjnie diagnozować.

To ile jest pana zdaniem osób wykluczonych transportowo w Polsce?

- Nie odpowiem pani w tej chwili. To wymaga precyzyjnej definicji, a następnie szczegółowych badań.

Ale gdyby miał pan zrobić wstępne szacunki.

- Myślę, że mówimy bardziej o setkach tysięcy osób, niż o milionach, dla których to jest realny problem. Co nie znaczy, że nie trzeba się nad tym pochylić. Może tym bardziej trzeba. Co więcej, może jest to problem łatwiejszy do rozwiązania, niż nam się wydaje.

Niedawno pojawił się pomysł, żeby zintegrować część spółek PKS pod przewodnictwem PKS Polonus i włączyć do akcji ratowania przewozów autobusowych PKP. Co pan o tym sądzi?

- Jeżeli mówimy o koordynacji, to na pewno jej brakuje. Rozkłady jazdy pociągów i autobusów nie są skoordynowane, tylko często wręcz ze sobą konkurują. Więc taka koordynacja na pewno jest potrzebna. Pytanie brzmi jednak, czy za tą koordynacją ma iść też budowanie molochów. Dla mnie wzorcem jest jednak to, co się udaje lepiej lub gorzej w dużych metropoliach - linie podmiejskie, Szybka Kolej Miejska - które włączają się powoli w system komunikacji miasta, co nie znaczy, że koniecznie są jego własnością. Władza publiczna, ale samorządowa, nie centralna, powinna odpowiadać za koordynację, regulacje i zarządzanie całym systemem transportu publicznego w obszarach funkcjonalnych. Jeżeli taki obszar obejmuje strefy potencjalnego wykluczenia, to taki podmiot samorządowy powinien otrzymywać odpowiednie wsparcie zewnętrzne. Natomiast, nie do końca widzę uzasadnienie dla budowania molochów własnościowych. Jeżeli chodzi o PKP, to uważam, że sukcesem, jak dotąd, kończą się te przedsięwzięcia, w których komunikację kolejową przejmują władze samorządowe (np. Warszawska Kolej Dojazdowa, Koleje Wielkopolskie). Byłbym ostrożny w przenoszeniu zadań związanych z wykluczeniem transportowym do spółek PKP...

Rozmawiała Dominika Pietrzyk

Prof. dr hab. Tomasz Komornicki