Wywiad: Pokażmy wszystkie publiczne pieniądze

Trwają prace nad trzyetapową reformą finansów publicznych. 1 stycznia 2007 r. ma wejść w życie nowa ustawa, ale bez najważniejszej części z projektu byłej minister Zyty Gilowskiej dotyczącej likwidacji gospodarki pozabudżetowej.

Środki publiczne muszą być poddane szczegółowej kontroli - twierdzi dr Jolanta Szołno-Koguc

- 7 kwietnia minister Zyta Gilowska przedstawiła założenia nowego prawa finansów publicznych. Dlaczego dotąd nie zdecydowano się na pokazanie projektu ustawy o finansach publicznych i skonsultowanie go ze środowiskiem naukowym?

- Jolanta Szołno-Koguc: Choć nad projektem ustawy zazwyczaj pracuje zespół, pierwszoplanowa rola przypada ministrowi. To on jest głównym autorem, on bierze na siebie ciężar odpowiedzialności za ewentualne jej niedostatki. On też decyduje, kiedy projekt ustawy może i powinien trafić do konsultacji na zewnątrz ministerstwa. Tak też było w przypadku prac naszego zespołu, którego trzon tworzyli pracownicy Ministerstwa Finansów - poza naszą dwójką, przedstawiciele departamentów merytorycznych. Stałym ekspertem był dr Wojciech Misiąg.

A wracając do kwestii upublicznienia projektu, to ze względu na częste przypadki ocen dokonywanych tylko na użytek medialny, mam głębokie przekonanie, że projekt powinien ujrzeć światło dzienne dopiero wtedy, gdy jest dopracowany nie tylko co do swojej zawartości merytorycznej, ale także formy legislacyjnej.

- Czy wobec tego istniała realna szansa na wprowadzenie w życie nowej ustawy od 1 stycznia 2007 r.?

- J.S.K. Od początku istniały spory w zespole pracującym nad ustawą, czy rzeczywiście wszystkie przepisy nowej ustawy można wprowadzić od 1 stycznia 2007 r., ponieważ już w momencie prezentacji jej założeń trwały prace nad budżetem na rok 2007 (nota budżetowa). Wiadomo było zatem, że nie wszystkie rozwiązania będą mogły odnieść się do tegoż budżetu. Rozważaliśmy, czy potrzebny jest pewien okres przejściowy, a jeśli, to jak długo powinien trwać.

- Wiem, że były trzy wersje ustawy, które zostały w resorcie w momencie dymisji minister Zyty Gilowskiej. Kto był ich autorem?

- K.K. Proszę zwrócić uwagę, iż w niedługim czasie po dymisji w mediach pojawiła się kuriozalna informacja, iż projektu ustawy nie ma w Ministerstwie Finansów.

Jest to informacja nieprawdziwa. Ministerstwo dysponuje trzema wersjami, a właściwie wariantami ustawy. Wariant pierwszy powstał w wyniku prac wspominanego zespołu wewnątrzresortowego. Wariant drugi przedstawił ekspert zewnętrzny dr Wojciech Misiąg, który zresztą również uczestniczył w pracach zespołu. Wariant trzeci opracowywała minister Elżbieta Suchocka-Roguska. Należy jednak zaznaczyć, iż podstawę wszystkich trzech stanowił ten sam dokument przygotowany przez zespół na początku maja tego roku na kanwie propozycji poselskiej z 2003 roku. A zatem poszczególne warianty mogą się różnić. Nie potrafimy jednak dokładnie powiedzieć, jakie są to różnice, ponieważ nie miałyśmy możliwości szczegółowego zapoznania się zarówno z wariantem przekazanym przez dr. Misiąga, jak i z wariantem trzecim pani minister Suchockiej-Roguskiej.

Jawność to znakomite narzędzie efektywności w sektorze publicznym - mówi Katarzyna Kuniewicz

- J.S.K. Domyślamy się różnic ze względu na odmienność wyrażanych stanowisk w trakcie spotkań zespołu. Od samego początku prac nad projektem ustawy jedną z najbardziej dyskusyjnych kwestii stanowiło określenie, jakie jednostki i podmioty należą do tego sektora.

- K.K. Niestety dymisja prof. Gilowskiej uniemożliwiła zakładaną konsolidację wysiłków w postaci jednego, spójnego projektu ustawy.

- Jak rozumiem, wraz z dymisją Zyty Gilowskiej rozwiązany został zespół pracujący pod jej kierownictwem. Kto mógłby obecnie zapanować nad całością ustawy? Czy są to już na tyle zaawansowane prace, że wystarczy dopracować jedynie niektóre elementy?

- K.K. Założenia zostały przedstawione na konferencji prasowej 7 kwietnia i nikt dotychczas nie przedstawił innych, konkurencyjnych tez. Wizję całości rozwiązań systemowych miała prof. Zyta Gilowska, która kierowała pracami zespołu. Projekt ustawy - wspomniany wcześniej wariant pierwszy, podpisany przez prof. Gilowską 21 czerwca i pozostawiony w ministerstwie - zawiera wszystkie kluczowe dla reformy rozwiązania.

- A więc kto może kontynuować prace?

- J.S.K. Z powodzeniem prace może koordynować pani minister Suchocka-Roguska, ponieważ jest osobą, która doskonale zna temat, bezpośrednio brała udział w pracach nad poprzednimi ustawami, a od połowy kwietnia, uczestnicząc niemalże w każdym spotkaniu naszego zespołu, faktycznie współtworzyła nowy projekt.

- Co musi zostać w ustawie, aby można powiedzieć, że jest to projekt zespołu pod kierunkiem Zyty Gilowskiej?

- K.K. Decydujące są następujące kwestie: po pierwsze - likwidacja określonych form organizacyjnoprawnych. Mamy tu na myśli zarówno samorządowe fundusze celowe, jak i całą gospodarkę pozabudżetową. Po drugie - powinny nastąpić zmiany w procedurze budżetowej, m.in. autoryzacją w ramach ustawy budżetowej winny być objęte plany finansowe wszystkich agencji rządowych. Po trzecie - włączenie środków unijnych do budżetu państwa, co oznacza, że staną się one dochodami budżetowymi - tak jak funkcjonuje to w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Po czwarte - wprowadzenie zasad programowania wieloletniego zarówno w zakresie zadań inwestycyjnych, jak i bieżących, wraz z możliwością zaciągania zobowiązań na pełne kwoty programów. Po piąte wreszcie - kontrola wydatków ex ante.

- Czy prawdą jest, że najważniejszą częścią tej ustawy mają być przepisy końcowe i przejściowe?

- J.S.K. Rzeczywiście przepisy te mają bardzo istotne znaczenie, ponieważ krok po kroku pozwalają przeprowadzić transformację z jednego systemu w drugi. Nie ukrywamy, że przepisy przejściowe sprawiały zespołowi wiele problemów, ponieważ dotyczą one nie tylko finansów publicznych sensu stricto.

- Przejdźmy zatem do meritum projektu. Jednym z gorących tematów jest likwidacja zakładów budżetowych. W co one mogą się przekształcić?

- K.K. Wydaje się, iż ta kwestia również wymaga sprostowania. W czasie prac nad ustawą nigdy nie pojawił się pomysł, aby odebrać właściwym organom prawo do decydowania o formie organizacyjnej wykonywania zadań publicznych. Decyzje o nowej formie organizacyjnej będą suwerennie podejmować te same organy, które tworzyły zakłady budżetowe i w nowej rzeczywistości prawnej będą musiały zmierzyć się z brakiem takiej właśnie formy.

- Czyli zakłady będą musiały same określić, jaką formę chcą przyjąć?

- K.K. Nie same zakłady, lecz organy, które je utworzyły. Na przykład rady gmin dla gminnych zakładów budżetowych czy ministrowie dla państwowych zakładów budżetowych.

- J.S.K. Długo toczyły się w gronie zespołu dyskusje, na ile przepisy ustawy o finansach publicznych mogą ingerować w kwestie dotyczące innej materii prawnej. Doszliśmy do wniosku, że nie można określić w ustawie o finansach publicznych szczegółowego trybu zmian.

- Jak zatem ma wyglądać organizacja sektora finansów publicznych? Jaki był zamysł?

- J.S.K. Ustawa o finansach publicznych nie powinna rozstrzygać, które zadania czy usługi publiczne mają być realizowane bezpośrednio w ramach sektora finansów publicznych, a które "kupowane" poza nim. Niezależnie od tego, gdzie są lokowane środki publiczne, muszą być poddane szczegółowej restrykcyjnej kontroli.

- K.K. Likwidując pewne formy organizacyjne, nie pozbywamy się realizowanych przez nie zadań. Ustawa o finansach publicznych nie reguluje tego, jakimi zadaniami powinno zajmować się państwo czy samorząd terytorialny. Od tego są ustawy ustrojowe.

- Czyli daje pewne możliwości i narzędzia?

- K.K. Dokładnie tak.

- J.S.K. Jeszcze raz podkreślam: ustawa o finansach publicznych mówi o przepływie środków publicznych. Nie określa nawet szczegółowo, skąd pochodzą te środki. Natomiast już inne przepisy stanowią, jakie są to środki, w jaki sposób, dlaczego i kiedy są pobierane. Regulacja ustawy o finansach publicznych powinna stworzyć ramy ich racjonalnego rozdysponowania i zapewnić ścisłą kontrolę nad nimi. Żaden z tych postulatów nie będzie spełniony bez pełnej transparentności procedur planistycznych, realizacyjnych i sprawozdawczych dotyczących wszystkich jednostek i podmiotów należących do sektora finansów publicznych.

- Chodzi między innymi o wprowadzenie kontroli przed dokonaniem wydatku?

- J.S.K. Tak, to była jedna z głównych idei nowego projektu.

- K.K. Chodzi o to, aby każdy pieniądz przed wydaniem był "podpisywany" przez tego, kto ponosi odpowiedzialność za jego wydatkowanie. Choć takie rozwiązanie może wydawać się uciążliwe w realizacji, nie mamy jednak wątpliwości, że należy je wprowadzić.

- J.S.K. Z każdą zmianą wiąże się większy lub mniejszy opór, ponieważ zmiana to burzenie pewnych przyzwyczajeń. Na szczęście zmiana wyzwala nie tylko siły hamujące, ale także sprzyjające. Wszystko zależy od tego, na ile umiejętnie proces ten będzie przeprowadzany. Zdajemy sobie sprawę, iż tak samo ważna jest koncepcja zmian, jak odpowiednie zarządzanie procesem ich wdrożenia.

- Z likwidacją gospodarki pozabudżetowej łączy się jawność finansów publicznych. Jakie to ma znaczenie?

- K.K. Dziś dostrzegamy jedynie to, co jest w budżecie publicznym rozumiane jako zbiór tych pieniędzy, które są pobierane i wydawane przez jednostki budżetowe. Tu działała zasada budżetowania brutto. Choć nie do końca, ponieważ jednostka budżetowa może posiadać rachunek dochodów własnych, czyli dodatkową kieszeń, w której trzyma pieniądze. Stąd zapewne przywiązanie do pojęcia deficytu budżetowego. Problem polega na tym, że pojęcie deficytu dotyczy tylko wybranego obszaru środków publicznych - dochodów i wydatków budżetowych. Biorąc pod uwagę fakt, iż ogromna część środków jest dysponowana w ramach gospodarki pozabudżetowej - zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze - i parabudżetowej - fundusze celowe i agencje rządowe, takie ograniczone ujęcie deficytu, z punktu widzenia ekonomicznego, ma niewielką wartość informacyjną.

- Czyli 30 miliardów złotych, które mamy zapisane w budżecie, tak naprawdę nie jest prawdziwą wartością dla całej gospodarki państwa, dla wszystkich środków sektora finansów publicznych?

- K.K. Tak. Dlatego zaproponowaliśmy, aby pokazać środki całego sektora finansów publicznych i w konsekwencji jego faktyczny wynik finansowy. Chodziło nam o jawność i przejrzystość sektora.

- Zgodnie z obowiązującymi obecnie regulacjami - posługując się metaforą - pokazujemy żółtko i mówimy, że to jest całe jajko?

- J.S.K. W postrzeganiu finansów publicznych pokutują stare przyzwyczajenia, np. to, że finanse publiczne to przede wszystkim budżet państwa. A przecież jest ogromny obszar, który zostaje poza budżetem państwa i poza budżetami samorządowymi, który także należy do finansów publicznych. Jawności i przejrzystości nie sprzyja brak porównywalności wielu kategorii. Inne jest rozumienie na gruncie finansów publicznych i prywatnych takich pojęć, jak dochód, przychód, wydatek i rozchód. Jeśli wziąć pod uwagę dane ze sprawozdań finansowych agencji rządowych, to mamy zasadniczo do czynienia z terminologią właściwą dla finansów prywatnych.

- K.K. Dziś wiedzą tajemną wydaje się np. precyzyjne określenie dochodów i przychodów publicznych, a przecież te kategorie są decydujące dla wielkości deficytu. Ciekawe, ilu dziennikarzy ekonomicznych orientuje się w tych niuansach pojęciowych?

- J. S. K. Za przykład niech posłużą środki ze sprzedaży majątku. Kiedy sprzedaż ma miejsce w ramach prywatyzacji - a to, na czym polega prywatyzacja, określa odrębna ustawa - wówczas mamy do czynienia z przychodami. Środki ze sprzedaży majątku, niestanowiące przychodów, a zatem z innego zbycia niż prywatyzacja, są dochodami. Nie ma ekonomicznych przesłanek dla innego traktowania środków ze sprzedaży prywatyzowanego przedsiębiorstwa (obecnie przychody) i dochodów ze zbycia gruntów gminnych pod budowę drogi czy autostrady.

- Dlaczego jawność jest tak ważna?

- K.K. Jawność to znakomite narzędzie poprawy efektywności w sektorze publicznym. Stąd zawarta w założeniach propozycja pokazania planów finansowych wszystkich agencji rządowych w ustawie budżetowej. Trzeba jednak pamiętać, że jawność bez przejrzystości może stać się karykaturą samej siebie.

- J.S.K. Jawności i przejrzystości służy niewątpliwie inne podejście do planowania finansowego. Odpowiednie instrumentarium, służące realizacji zasad właściwie ustalonych w ustawie o finansach publicznych - wspomnianej jawności, przejrzystości, ale także efektywności i skuteczności wydatkowania środków publicznych, daje między innymi przejście na układ zadaniowy budżetu.

Warto podkreślić przy tym ogromną wagę przepisów wykonawczych: z jednej strony racjonalności nie służy nadmierna ich liczba. Stąd projekt ustawy zakłada maksymalnie 18 rozporządzeń. Z drugiej należy pamiętać, iż muszą dostarczać wystarczających narzędzi do prawidłowego wykonywania zapisów ustawy. Do najważniejszych przepisów wykonawczych z pewnością należeć będzie - po pierwsze - rozporządzenie w sprawie klasyfikacji budżetowej, którego zapisy uwzględniać powinny nowy zadaniowy układ budżetu, po drugie - nota budżetowa, określająca harmonogram prac, zakres odpowiedzialności poszczególnych resortów oraz stosowne formularze planistyczne dla budżetowania zadaniowego.

Rozmawiał: Łukasz Zalewski

Dr Jolanta Szołno-Koguc oraz Katarzyna Kuniewicz były członkiniami zespołu utworzonego przez wicepremier Zytę Gilowską do prac nad nową ustawą o finansach publicznych.