- Finanse publiczne to pojazd o wielkim bezwładzie, determinowane są przez przeszłość, organizację państwa przez wiele poprzednich lat. (...) Przestrogi mogą być prawdziwe, ale sprawdzające się tak wolno, że nikogo nie interesują - mówił podczas seminarium w SGH Maciej Bukowski, prezes instytutu WiseEuropa.
I niektórzy ludzie mówią - przestrogi ekonomistów to takie tam utyskiwanie jajogłowych. Dług publiczny Polski wcale się nie zwiększa pomimo rosnących wydatków. Agencje ratingowe od wielu lat utrzymują całkiem przyzwoitą ocenę wiarygodności kredytowej A minus, a Moody’s nawet wyższą - A2. Po co więc to całe gadanie? Oldschoolowi ekonomiści mówili już a to, że jesteśmy "drugą Grecją" albo "drugą Argentyną", kiedy w 2014 roku likwidowano OFE albo kiedy rząd PiS wprowadzał 500+. I co? I nic. Polskiemu długowi publicznemu wciąż daleko do 60 proc. PKB.
Wątpliwości, czy polskie finanse publiczne są stabilne zaczęły się już dawno. Sięgają początków tego stulecia. Wtedy to rządząca AWS (kto dziś pamięta o istnieniu takiego ugrupowania politycznego?) wespół z SLD uchwalały w Sejmie coraz to nowe i na dodatek "sztywne" wydatki budżetowe, nic sobie nie robiąc ze stanowiska rządu kierowanego przez Jerzego Buzka. Skalę tych nowych "sztywnych" wydatków obowiązujących od 2001 roku podliczył i ujawnił PAP członek Rady Polityki Pieniężnej Bogusław Grabowski.
Psucie finansów. Od "dziury Bauca"...
Wszystkim opadły szczęki, bo zapowiadało się - jak na tamte czasy - na gigantyczny i w dodatku trwały deficyt budżetu, czyli wielką dziurę. Niebawem dane te potwierdził ówczesny minister finansów Jarosław Bauc i od tego czasu przyjęła się nazwa "dziura Bauca". Rząd wprowadził blokadę wydatków, co przejściowo uratowało budżet. W ten zakręt, trudny do pokonania dla niejednego bolida, finanse państwa wprowadzili parlamentarzyści dekretujący transfery pieniędzy publicznych do określonych grup wyborców.
Kolejny zakręt polskie finanse publiczne przeszły po wielkim globalnym kryzysie finansowym i będącym jego częściowym następstwem kryzysie zadłużenia w strefie euro, czyli w czasach, kiedy zbankrutowała Grecja. W 2009 roku Komisja Europejska nałożyła na Polskę procedurę nadmiernego deficytu.
Rząd PO-PSL musiał spacerować po linie zawieszonej pomiędzy koniecznością antycyklicznego rozluźnienia fiskalnego a potrzebą stabilizacji finansów i zmniejszania deficytu. Aby załatać w nich dziurę, zdecydował się umorzyć obligacje na 144 mld zł w portfelach otwartych funduszy emerytalnych. To, w połączeniu z rozluźnianiem polityki fiskalnej spowodowało, że oldschoolowcy machali mu znowu przed nosem Argentyną i - będącą świeżo w pamięci - Grecją.
...do rządów PiS
Aż nastał PiS. Doszedł do władzy w komfortowych warunkach, bo w 2015 roku procedura nadmiernego deficytu została zdjęta. Koniunktura gospodarcza na świecie, obolała przez lata po kryzysach, nabierała wiatru w żagle. Tyle, ile PiS naobiecywał, nie mieściło się większości ekonomistów w głowach. A co więcej - zaczął selektywnie, za to spektakularnie - obietnic dotrzymywać.
Procykliczne transfery konsumpcyjne rozgrzały do czerwoności gospodarkę wchodzącą i tak w fazę silnego wzrostu, co już w 2019 roku objawiło się podwyższoną i rosnącą wciąż inflacją. Słowo "inflacja" warto zapamiętać. Bo to ona właśnie może być game changerem w historii rozwoju i upadku polskich finansów publicznych. A być może także państwa.
- Kwestie strukturalne się pogarszają. Nakręca się spirala populizmu - powiedział Maciej Bukowski.
W czasie pandemii rząd przesunął znaczną część wydatków do Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 przy Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskiego Funduszu Rozwoju. Choć pandemia się skończyła, fundusz covidowy działa dalej. Oba finansowane są emisjami długu, a zadłużenie to nie jest ujmowane w budżecie, parlament nie decyduje o jego limitach. Wydatki funduszy nie są poddane żadnej demokratycznej kontroli. Co więcej, kupowane jest przez NBP.
- Fundusze są transferowane poza budżet i nie wiemy, na co są wydatkowane - mówił Maciej Bukowski.
Przyznajmy - "wyjmowanie" wydatków z budżetu i przenoszenie ich do pozabudżetowych funduszy nie było autorskim pomysłem PiS. W 2004 roku powstał przecież Krajowy Fundusz Drogowy mający finansować budowę dróg i autostrad.
- (...) było to otworzenie furtki, która teraz się wykorzystuje. Ale był to fundusz o jasno zdefiniowanym celu, miał mieć dochody własne z akcyzy od sprzedaży paliw - mówił Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych.
Przerzucanie długu czyli lewa kasa
Sławomir Dudek szacuje, że zadłużenie w funduszach BGK i w PFR w 2026 roku może zwiększyć się do 638 mld zł. Za sprawą inflacji dług państwowy maleje, ale dług w funduszach poza budżetem rośnie. Wyniósł on 10 proc. PKB w 2021 roku, a według szacunków w 2026 roku wzrośnie do 15,9 proc. PKB. W dodatku - nie ma to zupełnie sensu, bo dług zaciągany przez fundusze jest droższy niż zaciągany przez Skarb Państwa. Rentowności obligacji emitowanych przez pozabudżetowe instytucje są wyższe.
- Płacimy takie odsetki jak Grecy mimo, że mamy trzy razy mniejszy dług (...) Można taniej wyemitować obligacje skarbowe, przelać pieniądze do PFR i niech wykonuje zadania operacyjnie. Nad tymi funduszami minister finansów nie ma kontroli (...) dług jest poza kontrolą parlamentu (...) To łamanie konstytucji - mówił Sławomir Dudek.
- Jeśli elastyczność w wydatkach jest potrzebna, można wykorzystywać do tego rezerwę stworzoną w budżecie, to byłoby przejrzyste. Ani pandemia, ani wojna nie usprawiedliwiają nieprzejrzystości, która dzieje się w finansach publicznych - dodał.
Ostatnio premier Mateusz Morawiecki zapowiedział "konsolidację" finansów publicznych i likwidację pozabudżetowych funduszy. Żadne szczegóły nie są dotąd znane. Ekonomiści nie mają pewności, czy premier zrezygnuje ze swoich zupełnie pozakonstytucyjnych uprawnień.
- Premier może mailem albo telefonem nakazać emisję obligacji PFR lub BGK - mówił Sławomir Dudek.
Ekonomiści mówią, że bogate państwa mogą pozwolić sobie na wysoki dług publiczny, nawet taki jak budzące dreszcz 263 proc. PKB w Japonii. Dlaczego? Wszystko zależy od oszczędności. W bogatych państwach są bardzo wysokie nadwyżki oszczędności przedsiębiorstw zdeponowane w bankach, a to pozwala na bezinflacyjne zadłużenie budżetu. W Polsce oszczędności krajowe są bardzo niskie - jedne z najniższych w Unii.
Dlaczego inflacja będzie rosnąć
W ten sposób wracamy do inflacji, bo to jej zawdzięczamy odpowiedź na pytanie, dlaczego dług publiczny Polski się nie zwiększa w relacji do PKB. Dzięki wysokiej inflacji szybko rośnie nominalny PKB. A dług liczony jest w relacji do nominalnej wartości PKB. Jeśli inflacja rośnie 14 proc. rocznie, a dług - 10 proc., to znaczy, że dług spada. Przewrotne, ale prawdziwe. Tylko, że rosną koszty obsługi zadłużenia. Według szacunków Sławomira Dudka wzrosną one w 2026 roku do ok. 105 mld zł, czyli blisko 3 proc. PKB, wobec 1 proc. PKB w roku ubiegłym.
Choć o szkodach gospodarczych i społecznych, jakie wyrządza inflacja, napisano tyle książek, że trudno byłoby je pomieścić nawet w ogromnej bibliotece, Jerzy Hauser, profesor Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, a w przeszłości m.in. wicepremier, członek Rady Polityki Pieniężnej, zwraca uwagę na jeszcze jeden fakt. Opisuje, w jaki sposób efektem "drugiej rundy" wysokiej i długotrwałej inflacji staje się spirala populizmu.
- (Inflacja) oznacza wzrost społecznej bazy populizmu. Sekwencja jest taka - inflacja, ubożenie ludzi, rozczarowanie, roszczenie, indeksacja, a w konsekwencji wyższa inflacja - mówił Jerzy Hauser podczas dyskusji w Klubie Polska 2025+ zorganizowanej przez Związek Banków Polskich.
- Spirala inflacyjna jest dziś napędzana z obydwu stron. Polskę trzeba zaliczyć do krajów o wysokoinflacyjnych systemach gospodarczych - dodał.
Populizm, czyli strategia zdobycia władzy
Wysokoinflacyjne systemy gospodarcze funkcjonują w państwach Ameryki Łacińskiej, m.in. właśnie w Argentynie. A równocześnie ustroje takich państw jak Argentyna zostały ukształtowane przez kolejne fale populizmu. Czym jest populizm? Ma bardzo wiele definicji. W artykule "The budget deficit monetary financing in low-saving economies governed by populist rulers" ("Monetarne finansowanie deficytu budżetowego w gospodarkach o niskiej stopie oszczędności zarządzanych populistycznymi zasadami") Stanisław Kluza, prezes Instytutu QUANT-TANK, były minister finansów i były przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego oraz profesor SGH, i były członek RPP Andrzej Sławiński przytaczają kilka z nich.
"Populizm nie jest ideologią. Jest natomiast strategią zdobycia i utrzymania władzy. Istnieje od wieków, ale ostatnio wydaje się powracać z pełną mocą, napędzaną przez rewolucję cyfrową, sprekaryzowanie gospodarki i niepewność tego, co nas czeka" - pisał wenezuelski pisarz Moisés Naím, wieloletni redaktor naczelny "Foreign Policy", były dyrektor wykonawczy w Banku Światowym.
Erozja instytucji, takich jak Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, bank centralny - wszystko to mało zajmuje "zwykłych ludzi", za którymi pozornie ujmują się populiści, przeciwstawiając ich elitom. Niszczenie instytucji rozpoczyna się wkrótce po dojściu populistów do władzy. To początek destrukcji sytemu, w którym instytucje się wzajemnie kontrolują i równoważą. Ma to pozwolić populistom na prowadzenie woluntarystycznej polityki, w tym także gospodarczej. Aż w końcu powstaje nowy model państwa i wysokoinflacyjnej gospodarki.
- Zmiany instytucjonalne są kluczowe dla jakości gospodarki i jakości wzrostu - mówił Andrzej Sławiński.
- Polityka fiskalna (w Polsce) nigdy nie była tak podporządkowana polityce jak teraz. Polityka pieniężna nigdy nie była tak akomodacyjna (...) To nie są błędy, to efekt nowego modelu państwa, nowego modelu działania instytucji - dodał.
Kiedy Polska zbankrutuje?
Wszystkie wymieniane przez ekonomistów etapy psucia finansów publicznych to kolejne kroki w nakręcaniu spirali populizmu. Uruchomiony zostaje proces, który bardzo trudno cofnąć.
- Partia musi powtórzyć to, co robiła wcześniej, tylko ze zdwojoną siłą, jeśli chce wygrać wybory (...) Jesteśmy w spirali populizmu i możemy się spodziewać, że każdy rząd będzie chciał przelicytować poprzedników (...) Będzie to erodowało nasze kości jak osteoporoza, aż kiedyś pękną - mówił Maciej Bukowski.
Dlatego odpowiedź na pytanie "Czy Polska zbankrutuje?" - już znamy. Pozostaje pytanie - "Kiedy?". Ekonomiści uważają, że będzie to proces długotrwały. Argentynie od objęcia władzy przez Juana Perona będącego symbolem populizmu w wersji miękkiej, do bankructwa zajęło ok. 30 lat. Instytucje stawały się coraz gorsze. Wybory były swego rodzaju plebiscytem, w których wygrany "brał wszystko" i rządził, nie oglądając się ani na parlament, ani na instytucje, ani na opozycję.
- Czy u nas zajmie to 30 lat? Już mamy 10 lat za sobą. Czy to będzie w roku 2040 czy 2050? Gdzieś wtedy - mówił Maciej Bukowski.
- Obawiam się, że to pogorszenie może przyjść szybciej - powiedział Andrzej Sławiński.
Jacek Ramotowski
