Żądaj odszkodowania za błędy urzędników

Zgodnie z przepisem art. 417 Kodeksu cywilnego, odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej można dochodzić od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa. Z przepisu tego wynika, iż konieczne przesłanki powstania odpowiedzialności odszkodowawczej to wystąpienie szkody będącej następstwem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej oraz niezgodność z prawem tego działania lub zaniechania. A zatem kluczowe pojęcia, które należy wyjaśnić na gruncie analizowanego przepisu, to "wykonywanie władzy publicznej" oraz "niezgodność działania lub zaniechania z prawem".

Kodeks cywilny nie definiuje jednoznacznie pojęcia "szkody". W oparciu o przepisy, orzecznictwo i dorobek nauki prawa można przyjąć, iż przez szkodę rozumie się przede wszystkim straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 4.12.2001 r. sędziowie wskazali, iż wykonywanie funkcji władzy publicznej łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Pojęcie władzy publicznej w myśl art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje nie tylko podmioty władzy państwowej i jednostek samorządu terytorialnego, ale także inne instytucje wykonujące funkcje władzy publicznej w określonej sferze powierzonej lub przekazanej im przez organy władzy publicznej. Od strony przedmiotowej nie obejmuje ono wszystkich form działalności państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych instytucji publicznych, lecz tylko takie, które przynależą do władzy publicznej i wynikają z jej kompetencji określonych w samej Konstytucji oraz w ustawach.

Aby stwierdzić, że dane działanie jest wykonywaniem władzy publicznej, nie wystarczy ustalić, że zostało podjęte przez instytucję publiczną; musi się ono odznaczać określonymi cechami. Realizacja zadań publicznych może polegać zatem na wykonywaniu zarówno zadań władczych, jak i niewładczych - należących do sfery obrotu cywilnoprawnego. Tylko za te pierwsze zadania organy władzy publicznej poniosą odpowiedzialność uniezależnioną od winy ich funkcjonariusza lub podwładnego. Natomiast jeśli szkoda będzie wynikiem działań o charakterze niewładczym, zastosowanie znajdą ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej zawarte w Kodeksie cywilnym.

Należy pamiętać, że za szkodę przysługuje pełne odszkodowanie, tj. nie tylko w granicach utraconych korzyści, ale także nieosiągniętych zysków. Tak też interpretowany jest przepis art. 417 K.c., który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy publicznych, a więc także urzędników, przy wykonywaniu władzy publicznej.

Nie ma znaczenia, czy zachowanie urzędnika jest zawinione. Wystarczy wykazanie bezprawności rozumianej jako zachowanie niezgodne z prawem.

W powołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż niezgodność z prawem w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa, tj. jako sprzeczność wyłącznie z przepisami prawa, nie zaś z normami moralnymi czy obyczajowymi, określanymi jako zasady współżycia społecznego lub dobre obyczaje.

Odpowiedzialność za czyn niedozwolony wynikający z naruszenia zasad współżycia społecznego można przypisać urzędnikowi jedynie na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego.

Ustawodawca przyjął, iż za szkodę wyrządzoną wykonywaniem z mocy prawa władzy publicznej odpowiada wskazany w ustawie podmiot. Gdy szkodę wyrządziła jedna z wewnętrznych jednostek organizacyjnych nieposiadająca odrębnej osobowości prawnej, za szkodę tę odpowiada całym swym majątkiem podmiot, któremu ta jednostka podlega.

Wyjątek dotyczy Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1060 K.p.c., gdy dłużnikiem jest Skarb Państwa, wierzyciel wzywa do spełnienia świadczenia bezpośrednio państwową jednostkę organizacyjną, z której działalnością wiąże się to świadczenie. Jeśli tytuł egzekucyjny obejmujący należność pieniężną nie zostanie wykonany w ciągu dwóch tygodni od dnia doręczenia wezwania, wierzyciel może wystąpić do sądu o przeprowadzenie egzekucji z rachunku bankowego właściwej państwowej jednostki organizacyjnej dłużnika. Przepis ten ogranicza zatem możliwość realizacji zasady odpowiedzialności za szkodę zawartej w Konstytucji i w art. 417 K.c. Jeżeli państwowa jednostka, z której działalnością jest związane dochodzone roszczenie, nie posiada odpowiednich środków, roszczenia odszkodowawcze nie zostaną zaspokojone, pomimo że Skarb Państwa będzie posiadał odpowiednie środki.

Przepisy Kodeksu cywilnego normują ponadto poszczególne przypadki odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) za:

• wydanie błędnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej;
• niezgodne z prawem decyzje oraz orzeczenia;
• niewydanie decyzji lub orzeczenia;
• niewydanie aktu normatywnego.

Urzędy - zmora Polaków? Dołącz do dyskusji

Zgodnie z art. 417¹ § 1 K.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Tryb stwierdzania niezgodności ustaw z aktami międzynarodowymi został uregulowany w Konstytucji.

W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji państwowej należy pamiętać, że w odniesieniu do niektórych z tych organów stwierdzanie bezprawności i przyznawanie odszkodowania należy do kompetencji sądownictwa administracyjnego.

Powołany wyżej przepis nie wprowadza innych szczególnych przesłanek dla powstania roszczenia odszkodowawczego poza wymogiem stwierdzenia bezprawności aktu normatywnego we właściwym postępowaniu. Nie oznacza to jednak, aby zastosowanie reguł ogólnych prawa cywilnego w każdym przypadku bezprawia legislacyjnego pozwalało na dochodzenie odszkodowania przez każdego potencjalnego adresata wadliwie wydanej normy prawnej. W nauce prawa przyjmuje się, że przesłanką odpowiedzialności cywilnej władzy publicznej może stać się naruszenie tylko takich obowiązków, które mają na celu ochronę dóbr poszczególnych osób lub grup osób. Oprócz wydania bezprawnego aktu prawnego o zindywidualizowanym kręgu adresatów, dla powstania odpowiedzialności konieczny jest związek przyczynowy pomiędzy wydanym aktem prawnym a szkodą.

Z reguły jednak szkoda tylko wówczas jest powiązana przyczynowo z wydanym aktem prawnym, gdy powstaje na skutek działań wykonawczych podejmowanych na podstawie takiego bezprawnego aktu prawnego, np. przez wydanie na ich podstawie decyzji.

Jeżeli na podstawie wadliwego aktu organ władzy publicznej wydaje indywidualne rozstrzygnięcie powodujące szkodę, zachowaniem bezprawnym będącym podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej nie jest fakt wydania owego rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanego przepisu, ale sam fakt wydania aktu prawnego obejmującego ten przepis.

Przepis art. 417¹ § 2 K.c. wprowadza kwalifikowany tryb stwierdzania bezprawności. Kodeks nie reguluje go samodzielnie, odsyłając w tym zakresie do właściwych procedur. Odpowiedzialność za szkodę na podstawie tego przepisu dotyczy wydania prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, których niezgodność z prawem została stwierdzona we właściwym postępowaniu.

Nie każde uchybienie przy wydawaniu orzeczenia, choćby nawet powodowało szkodę, będzie skutkowało możliwością żądania odszkodowania. Istnieją w tym zakresie ograniczenia dwojakiego rodzaju:

• procedury mogą przewidywać stwierdzanie nielegalności orzeczeń tylko w przypadku pewnych szczególnie kwalifikowanych naruszeń prawa przy ich wydaniu;
• procedury te mogą przewidywać ograniczenia czasowe dla możliwości kwalifikowanego stwierdzenia nielegalności orzeczeń.

Omawiany przepis nie reguluje wszystkich przypadków wyrządzenia szkody przez nielegalną decyzję lub orzeczenie. Szkodę może wywołać także decyzja nieostateczna lub nieprawomocne orzeczenie, chociażby zostały następnie uchylone w toku nadzoru instancyjnego wobec stwierdzenia ich nielegalności.

Nie każde naruszenie prawa w związku z wydaną decyzją lub orzeczeniem będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, ale jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny powstania szkody, oraz którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest zaistniała szkoda.

Jak chodzi o zakres odszkodowania ani przepis art. 77 Konstytucji, ani przepis art. 417 i następne K.c. nie przewidują dopuszczalności jego ograniczenia. Należy więc przyjąć, że art. 77 Konstytucji nakazuje naprawienie wszelkiej szkody, a więc zarówno szkody majątkowej w postaci rzeczywistej straty i utraconych zysków, jak i szkody niemajątkowej.

Przepis artykułu 417¹ § 3 K.c. wprowadza dodatkową przesłankę dla ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie orzeczenia lub decyzji. Chodzi tu o sytuację, w której na odpowiednim organie ciąży obowiązek wydania stosownego aktu. Pod pojęciem "niewydanie orzeczenia" należy rozumieć zarówno sytuacje, gdy orzeczenia w ogóle nigdy nie wydano, jak i gdy wprawdzie wydano, ale w niewłaściwym czasie. Należy zatem przyjąć, że art. 417¹ § 3 K.c. swoim zakresem obejmuje:

• niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy pewne jest, że nie zostanie ona już wydana (np. z powodu upływu terminów);
• niewydanie orzeczenia lub decyzji w czasie, w którym orzeczenie to winno zostać wydane, chociażby orzeczenie mogło jeszcze zostać wydane.

Dochodzenie szkody spowodowanej zbyt długim postępowaniem wymaga stwierdzenia jego przewlekłości w odpowiednim trybie. W przeciwieństwie do procedury administracyjnej nie istnieje żaden tryb stwierdzenia przewlekłości cywilnego postępowania sądowego. Do czasu wprowadzenia odpowiednich przepisów podstawę dochodzenia odszkodowania za przewlekłość postępowania będzie w takim wypadku stanowić art. 417¹ § 4 K.c.

Przepis art. 417¹ § 4 K.c. ma jedynie charakter proceduralny i nie wprowadza materialnej podstawy roszczenia odszkodowawczego. W przeciwieństwie do unormowań umówionych powyżej, gdzie bezwzględnie wymagane jest wcześniejsze ustalenie przesłanki bezprawności we właściwych postępowaniach, w razie zaniechania legislacyjnego prawodawca zwalnia poszkodowanego obywatela z uciążliwego obowiązku uzyskania wiążącego potwierdzenia, iż bezczynność prawodawcy nosi znamiona bezprawności.

Zasady dotyczące odszkodowania za zaniechania legislacyjne w zakresie implementacji dyrektyw zostały wypracowane w bogatym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego powstaje zarówno, gdy wbrew obowiązkowi implementacji dyrektywy nie wydano ustaw mających regulować stosunki między obywatelem a państwem, jak i gdy państwo było zobowiązane uregulować w określony sposób stosunki pomiędzy osobami prywatnymi.

A zatem powstanie odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne jest możliwe, gdy:

• celem regulacji, do których wprowadzenia zobowiązane jest państwo, jest przyznanie praw (roszczeń) jednostkom;
• treść tych praw (roszczeń) musi być możliwa do określenia (konkretna) - bowiem tylko w tej sytuacji jednostka będzie mogła wykazać, że gdyby wydano ów akt, to mogłaby się na niego w konkretnej sytuacji powołać, przez co znalazłaby się w lepszym położeniu;
• między niewydanym (lub zbyt późno wydanym) aktem normatywnym a szkodą poniesioną przez jednostkę musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy.

Ponadto w sytuacji, gdy określone regulacje zostały wdrożone, ale zdaniem skarżącego wadliwie, zgodnie z orzecznictwem ETS należy odnieść się do istotności naruszenia zobowiązania do implementacji. Obowiązek odszkodowawczy powstanie wówczas, jeżeli całość regulacji wewnętrznej danego państwa istotnie odbiega od kształtu, jaki winien zostać jej nadany.

Zgodnie z przepisem art. 417² K.c., jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne wskazują, że wymagają tego względy słuszności.

Przesłankami odpowiedzialności na podstawie tego przepisu są:

• wykonywanie zgodnie z prawem władzy publicznej;
• powstanie szkody na osobie;
• związek przyczynowy między aktem władzy publicznej a szkodą oraz
• zasadność przyznania odszkodowania w świetle zasad słuszności.

Na podstawie tego przepisu poszkodowany może dochodzić odszkodowania nie za każdą szkodę, lecz tylko za szkodę poniesioną na osobie. Szkoda na osobie może powstać wskutek uszkodzenia ciała lub wywołania rozstroju zdrowia. W takiej sytuacji poszkodowany może żądać naprawienia nie tylko szkody majątkowej, ale także zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę.

Przyznania odszkodowania na podstawie powyższego przepisu, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, wymagają względy słuszności. Przy ocenie danego zdarzenia należy zatem uwzględnić okoliczności sprawy (sytuację, w jakiej doszło do wyrządzenia szkody, motywy podejmowanego działania, rodzaj i znaczenie chronionego interesu) oraz sytuację poszkodowanego (majątkową, rodzinną), a także rodzaj i rozmiar uszczerbku.

Elżbieta Burzynski, IURICO Kancelaria Prawna

Podstawa prawna:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2.04.1997 r. - Dz.U Nr 78, poz. 483 z późn. zm.
2. Ustawa z dn. 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny - Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.