Niepotrzebna i szkodliwa rewolucja w gospodarowaniu odpadami komunalnymi

Znowelizowana ustawa budzi sześć podstawowych wątpliwości:

• Po pierwsze, uzasadnienie dla wprowadzenia nowej regulacji zbudowane jest w oparciu o zużyty argument o konieczności dostosowania polskich rozwiązań do wymagań UE. Jest to argument nieprawdziwy.

• Po drugie, nie jest prawdą, że nowy model wdrażany w Polsce jest jedynym stosowanym w państwach UE,

• Po trzecie, nie jest oczywiste, że nowa ustawa rozwiąże problemy związane z gospodarowaniem odpadami, tak jak deklarują to jej autorzy.

• Po czwarte, nowa regulacja postawi na skraju bankructwa wiele małych firm zajmujących się wywozem odpadów,

• Po piąte, nowa regulacja będzie powodować deformację systemu gospodarczego, wprowadzając monopole, tworząc sytuacje sprzyjające korupcji oraz zmowom cenowym. Zwiększy się także zatrudnienie urzędników.

• Po szóste, nowa regulacja nie będzie korzystna dla mieszkańców gmin.

Twórcy nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując na realnie istniejące problemy w dziedzinie zagospodarowania odpadów, sięgnęli po rozwiązanie najbardziej radykalne, likwidujące dobrze rozwinięty i funkcjonujący wolny rynek. Warto jednak podkreślić, że nawet w obecnym kształcie ustawy możliwe jest takie jej znowelizowanie, aby ograniczyć szkody, jakie może ona wyrządzić poprzez:

• Umożliwienie gminom powrotu do systemu wolnej konkurencji na rynku zagospodarowania odpadów np. w drodze referendum.

• Umożliwienie spółdzielniom i wspólnotom mieszkaniowym pozostania w dotychczasowym systemie, tj. pozwolić na bezpośrednie zawieranie umów na odbiór odpadów z przedsiębiorcami.

W tle głównych wydarzeń życia publicznego w Polsce zachodzi zmiana, która będzie mieć fundamentalny wpływ na codzienność wszystkich Polaków. Zupełnemu odwróceniu ulega system gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach od 1 lipca 2013 to gmina wybierać będzie podmiot, który zajmie się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów na jej terenie. Dotychczas odpowiedzialność ta spoczywała na właścicielach poszczególnych nieruchomości. Mieli oni pełną swobodę wyboru spośród oferty wszystkich przedsiębiorstw działających na ich rynku lokalnym, a ceny takiej usługi kształtowane były przez rynek. W rezultacie nowych regulacji, odbiór i zagospodarowanie odpadów stanie się monopolem gminy i zostanie sfinansowane przez wprowadzenie powszechnej opłaty pobieranej przez gminę na ten cel, czyli de facto nowego "podatku śmieciowego".

Co z segregacją śmieci? Będziecie to robić?

Wbrew towarzyszącemu nowelizacji marketingowi, ani kształt wprowadzonej regulacji nie jest podyktowany wymogami UE, ani nie rozwiąże ona wszystkich problemów gospodarowania odpadami w Polsce. Pewna natomiast jest zamiana wolnej konkurencji na monopol, konsumenckiej wolności wyboru na urzędniczy etat i niestety stworzenie kolejnej pożywki dla rozwoju korupcji.

Nowa ustawa o odpadach to nie jest tylko śmierć kolejnego rynku. To kolejny krok w rozroście państwa. Małymi krokami państwo proponuje nam oddanie kolejnych obszarów naszej wolności w zamian za jakąś korzyść, przeważnie bezpieczeństwo, czy porządek. Korzyść ta nie zawsze jest pewna, za to naszą wolność oddajemy zawsze.

Po pierwsze, uzasadnienie dla wprowadzenia nowej regulacji zbudowane jest w oparciu o zużyty argument o konieczności dostosowania polskich rozwiązań do wymagań UE. W tym konkretnym przypadku w uzasadnieniu do ustawy możemy przeczytać, że jej nowy kształt jest wdrożeniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. Jest to argument nieprawdziwy. W rzeczywistości Unia Europejska nakłada na kraje członkowskie jedynie wymóg osiągnięcia określonych parametrów systemu gospodarowania odpadami (maksymalny poziom składowania odpadów biodegradowalnych na wysypiskach, minimalny poziom selektywnej zbiórki odpadów u źródła itp.), pozostawiając krajom członkowskim swobodę w doborze środków, jakimi te cele mają zostać osiągnięte. Innymi słowy z żadnych regulacji unijnych, a w szczególności ze wspomnianej dyrektywy, nie wynika obowiązek wprowadzenia monopolu gminy na rynku zagospodarowania odpadów tak jak zrobiono to w Polsce. Monopol gminy na rynku zagospodarowania odpadów nie jest też jedynym mającym zastosowanie w państwach UE i choć faktycznie jest popularny, ma różne warianty, niejednokrotnie bardziej liberalne niż przyjęty w Polsce.

Po drugie, dlatego właśnie nie jest prawdą, że model przyjęty w Polsce jest jedynym stosowanym w państwach UE, czy ogólnie - wysoko rozwiniętych państwach. W praktyce stosowane są 3 warianty systemu zagospodarowania odpadów:

• Konkurencja na rynku - na rynku działa wiele przedsiębiorstw prywatnych konkurujących o odpady, nad którymi władztwo mają właściciele nieruchomości bądź wytwórcy (model działający obecnie w Polsce)

• Konkurencja o rynek - gospodarka odpadami realizowana jest przez firmy komunalne lub prywatne wyłaniane raz na kilka lat w przetargu przez władze lokalne, które mają władztwo nad odpadami, (ale nie koniecznie ich własność).

• Model zamknięty - gospodarka odpadami realizowana jest bezpośrednio przez gminy w oparciu o ich własne zakłady

Badanie porównawcze przeprowadzone przez UOKiK w 2012 roku pokazuje, że model konkurencji o rynek jest rzeczywiście najpowszechniej stosowany w Unii Europejskiej, niemniej jednak nie jest to jedyny, bądź wymagany regulacjami UE model gospodarki odpadami, jak mogłyby sugerować niektóre wypowiedzi autorów ustawy. Dodatkowo własność odpadów po stronie gminy, tak jak zaprojektowano to w polskiej regulacji, występuje jedynie w dwóch europejskich krajach: Niemczech i Czechach.

Model konkurencji na rynku nigdzie nie występuje jako jedyne rozwiązanie, ale np. w USA czy niektórych państwach UE (Bułgaria, Węgry, Irlandia, Finlandia) jest jedną z opcji dostępnych do wyboru dla społeczności lokalnych. W szczególności, w dwóch ostatnich z wymienionych państw w ponad połowie gmin zdecydowano się na model wolnej konkurencji, co zdaniem urzędów antymonopolowych w tych krajach doprowadziło do podniesienia jakości usług i obniżenia cen.

Warto podkreślić, że podobny do irlandzkiego bądź fińskiego model funkcjonuje de facto w Polsce. Gminy miały, bowiem możliwość przejęcia władztwa nad odpadami w drodze referendum, ponad 20 zdecydowało się na taki ruch do tej pory. Nowa regulacja wymusza na wszystkich gminach przejście do modelu konkurencji o rynek zamykając możliwość wyboru konkurencji na rynku, nawet w drodze referendum.

Po trzecie, nie jest oczywiste, że nowa ustawa rozwiąże problemy związane z gospodarowaniem odpadami, tak jak deklarują to jej autorzy.

W uzasadnieniu do ustawy wskazano szereg problemów w gospodarowaniu odpadami, którym ustawa powinna według intencji jej twórców zaradzić. Problemy te można pogrupować w 3 następujące obszary:

• Pozbywanie się odpadów w sposób niezgodny z prawem. W 2011 roku wytworzono w Polsce 12, 1 mln ton odpadów komunalnych, z których zebranych zostało 9, 8 mln ton, co oznacza, że 2,3 mln ton odpadów zostało zdeponowanych na dzikich wysypiskach bądź spalonych we własnych piecach CO.

• Brak wystarczającej liczby instalacji do utylizacji i przetwarzania odpadów skutkujący wysokim, przekraczającym 80%, poziomem składowania odpadów na wysypiskach.

• Niski poziom selektywnej zbiórki odpadów u źródła: w 2011 roku selektywnie zebrano 980 tys. ton odpadów, czyli około 10% całości odpadów zebranych w tym roku.

Wskazane wyżej problemy istnieją rzeczywiście. Rzecz w tym, że prawidłowa diagnoza nie gwarantuje jeszcze prawidłowej terapii, w szczególności nie pokazano dowodów, że przekazanie całej władzy nad odpadami w ręce urzędników automatycznie rozwiąże te problemy.

Koronnym argumentem przemawiającym za przyjętymi rozwiązaniami jest likwidacja dzikich wysypisk odpadów. Istotnie po objęciu wszystkich powszechnym podatkiem śmieciowym ekonomiczna motywacja do ukrywania odpadów przed systemem zbiórki spada do zera. Korzyść ta nie jest jednak tak oczywista, gdyż większość odpadów deponowanych nielegalnie to odpady wielkogabarytowe (sprzęt AGD, meble itp.) i pobudowlane. Nie są one odpadami komunalnymi i nie zostaną objęte nową ustawą. Ich utylizacja w dalszym ciągu wymagać będzie dodatkowej opłaty, toteż motywacja do pozbywania się ich w sposób nielegalny nie zniknie. Dodatkowo, ponieważ obecnie opłata za wywóz śmieci nie będzie związana z ilością generowanych odpadów zniknie motywacja do racjonalizacji i ograniczania ilości generowanych odpadów. Jak pokazuje doświadczenie innych państw UE, nigdzie nie udało się całkowicie zlikwidować zjawiska nielegalnego porzucania odpadów. Problem ten jest w dalszym ciągu rozpowszechniony w południowych krajach UE pomimo stosowania rozwiązań podobnych do przyjętych teraz w Polsce.

Nie jest też jasne, czy nowe regulacje pomogą w sfinansowaniu budowy niezbędnej infrastruktury do zagospodarowania i utylizacji odpadów takiej jak spalarnie czy zakłady recyklingu odpadów. Kluczową barierą dla powstawania takich instalacji jest możliwość pozyskania finansowania na ich budowę. Badanie przeprowadzone przez UOKiK wśród 21 gmin, gdzie w drodze referendum zdecydowano o przejęciu władztwa odpadów przez gminę (istniejące dotychczas przepisy dawały taką możliwość), wykazało, że w 13 z nich przychody z opłat pobieranych od mieszkańców nie pokrywały wydatków na usługi firm zajmujących się odbiorem i utylizacją odpadów. Dane te poddają w wątpliwość możliwość wygenerowania przez gminy nadwyżek z podatku śmieciowego wystarczających dla przeprowadzenia tego typu inwestycji.

Podniesienie wskaźnika segregacji odpadów u źródła ma wedle intencji twórców ustawy zostać osiągnięte poprzez ustanowienie niższych opłat za odpady segregowane niż za zmieszane. Skuteczność tego rozwiązania będzie prawdopodobnie dobra jedynie w przypadku mieszkańców domów jednorodzinnych. Zarządzający dużymi wspólnotami i spółdzielniami mieszkaniowymi podnoszą, że nie ma praktycznej możliwości wyegzekwowania sortowania odpadów przez wszystkich, co do jednego mieszkańców, a taki jest wymóg uzyskania zniżki. Zachęta do segregacji odpadów w domach wielorodzinnych pozostanie więc fikcją.

Po czwarte, nowa regulacja postawi na skraju bankructwa wiele małych firm zajmujących się wywozem odpadów. Upadające firmy będą musiały zwolnić swoich pracowników, co przełoży się na wzrost bezrobocia w trudnym i tak okresie spowolnienia gospodarczego. Wzrost bezrobocia może być niebagatelny, biorąc pod uwagę, że prywatne firmy działające w sektorze zatrudniają obecnie 35 tys. osób.

Polski rynek zagospodarowania odpadów jest obecnie unikalny w skali UE ze względu na poziom obowiązującej na nim konkurencji. Na terenie 85 proc. gmin w 2011 roku działało przynajmniej dwóch przedsiębiorców w branży zagospodarowania odpadów a średnio na jedną gminę przypadało ponad 4 takie podmioty. W dużych aglomeracjach, takich jak Warszawa funkcjonowało ich ponad 120.

Po wejściu w życie nowych przepisów sytuacja tych przedsiębiorstw ulegnie diametralnej zmianie. Ustawa nakłada na samorządy gminne obowiązek wyłonienia w przetargu jednego podmiotu, który zajmie się odbiorem odpadów na ich terenie. Gminy większe niż 10 tys. mieszkańców mogą podzielić swój teren na kilka obszarów i dla każdego wybrać innego przedsiębiorcę. Taka konstrukcja systemu premiuje największych graczy oraz własne spółki komunalne samorządów i może prowadzić do zniknięcia mniejszych graczy z rynku. W sytuacji, kiedy przetarg rozstrzygany będzie raz na kilka lat, nie jest możliwe, aby przedsiębiorca działający tylko na lokalnym rynku przetrwał ten okres bez przychodów.

Po piąte, nowa regulacja będzie powodować deformację systemu gospodarczego, wprowadzając monopole, tworząc sytuacje sprzyjające korupcji oraz zwiększając zatrudnienie urzędników.

Nowy system sprzyjać będzie na przykład tzw. szantażom kontraktowym. Zwycięzca przetargu, jeżeli będzie świadom osłabienia lub likwidacji konkurencji może żądać renegocjacji warunków zawartej umowy lub samowolnie obniżać standard świadczonych usług. Słynnym przykładem takiego szantażu w zakresie wywozu odpadów było w ostatnim czasie miasto Neapol.

Funkcjonowanie systemu nie obejdzie się także bez dodatkowych kosztów związanych z jego obsługą - zatrudnić trzeba będzie urzędników do jego nadzoru oraz naliczania i egzekwowania opłat. Zakładając jeden urzędniczy etat na 10 tysięcy mieszkańców, nowy system będzie wymagał 3,8 tysiąca nowych urzędników. Szacunki Polskiej Izby Gospodarki Odpadami w oparciu o doświadczenia innych krajów wskazują, że wskaźnik ten bliższy jest 1 urzędnikowi na 4 tysiące mieszkańców, co daje armię 10 tysięcy urzędników i łączny roczny koszt na poziomie 1, 5 - 2 miliardy złotych w skali kraju. Równowartość 3-4 dużych, aglomeracyjnych spalarni odpadów.

Dodatkowym elementem komplikującym sytuację jest fakt posiadania przez około połowę samorządów swoich własnych spółek komunalnych zajmujących się wywozem i/lub zagospodarowaniem odpadów. Przedstawiciele tych samorządów chcą móc zlecać usługi wywozu odpadów własnym spółkom z pominięciem przetargów. Podczas głosowania zmian do ustawy w dniu 25 stycznia 2013 roku Sejm, co prawda nie ugiął się przed żądaniami samorządów, nie mniej jednak zgłaszanymi przez nich wątpliwościami zdecydował zająć się Trybunał Konstytucyjny. Nawet, jeżeli wymóg organizowania przetargów przez wszystkie samorządy utrzyma się w TK, ryzyko faworyzowania własnych przedsiębiorstw komunalnych w tych przetargach dalej pozostaje wysokie. Presja na samorządy będzie tym większa, że przegrana ich własnej spółki komunalnej w przetargu oznacza jej zamknięcie. Przepisy nie pozwalają spółce jednego samorządu ratować się świadczeniem usług na terenie innej gminy.

Nowa ustawa wychodzi z założenia, że urzędnik lepiej zadba o jakość świadczenia usług zagospodarowania odpadów niż mieszkańcy gminy samodzielnie. Jest to założenie dość mocne. Sytuacja, w której być albo nie być przedsiębiorców działających w branży zależy od decyzji urzędników nawet, jeżeli odbywa się to na drodze przetargu, rodzi poważne ryzyko zachowań korupcyjnych.

Oprócz ryzyka zachowań korupcyjnych, w nowym systemie istnieć będzie ryzyko równie trudnych do udowodnienia zmów przetargowych. Więksi przedsiębiorcy, działający przynajmniej na kilku rynkach lokalnych mogą uzgadniać między sobą podział tych rynków oraz poziom cen.

Po szóste, nowa regulacja nie będzie korzystna dla samych mieszkańców.

Sama konstrukcja nowego systemu powoduje, że właściciele nieruchomości, czy też szerzej mieszkańcy gmin, przestają być konsumentami na rynku zagospodarowania odpadów, ponieważ przestają być właścicielami generowanych przez siebie odpadów. Stają się bardziej towarem w rozstrzygnięciach pomiędzy urzędnikami i przedsiębiorcami z branży zagospodarowania odpadów. W nowym systemie wpływ mieszkańców na jakość świadczonych usług będzie pośredni i ograniczony do decyzji podejmowanej przy głosowaniu w wyborach lokalnych.

Wprowadzany nowy system jest kontrowersyjny nie tylko z powodu ograniczenia efektywności, ale także i sprawiedliwości naliczania opłat. Dotychczas właściciele nieruchomości płacili za strumień faktycznie generowanych odpadów. Nowa regulacja dopuszcza trzy metody naliczania podatku śmieciowego:

• Od gospodarstwa domowego

• Od powierzchni lokalu

• Od zużycia wody

Uchwalona w styczniu 2013 nowelizacja ustawy dopuszcza możliwość mieszania tych metod na obszarze jednej gminy. W dalszym ciągu opłata ma jednak charakter podatku od nieruchomości lub pogłównego i niezależnie od wybranej metody faworyzować będzie jednych mieszkańców kosztem innych.

Kolejnym ryzykiem z punktu widzenia mieszkańców jest to, że w warunkach ograniczonej konkurencji opłaty będą ustalane w długim terminie najprawdopodobniej metodą koszt plus. Metoda ta polegająca na dodaniu marży do sumy ponoszonych kosztów wyklucza jakąkolwiek presję na ograniczenie i racjonalizację kosztów gospodarki odpadami a także nie wspiera innowacyjności w tym obszarze.

Twórcy nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując na realnie istniejące problemy w dziedzinie zagospodarowania odpadów, sięgnęli po rozwiązanie najbardziej radykalne, likwidujące dobrze rozwinięty i funkcjonujący wolny rynek. W trakcie prac nad ustawą swoje zastrzeżenia do jej ostatecznego kształtu wielokrotnie zgłaszał UOKiK oraz organizacje przedsiębiorców i pracodawców (Polska Izba Gospodarowania Odpadami, PKPP Lewiatan), a nawet związki zawodowe (OPZZ). Brakuje przekonania, że przeanalizowano możliwości rozwiązania istniejących wyzwań w ramach obecnego systemu np. poprzez lepsze egzekwowanie obowiązku zawierania umów na wywóz odpadów przez właścicieli nieruchomości. Swoją drogą, jeżeli zadanie to było trudne do wykonania dla władz samorządowych, rodzi się pytanie o skuteczność ściągania nowego podatku śmieciowego. Możliwe, że solidni obywatele znowu zapłacą za tych, którzy od obowiązku będą się uchylać. Argumentacja wspierająca nowe regulacje jest przykładem rozpowszechnionego w Polsce magicznego myślenia, że rozwiązanie wszelkich kwestii społecznych i gospodarczych jest jedynie kwestią przyjęcia odpowiedniej regulacji. Regulacja ma to do siebie niestety, że najpewniejszym jej skutkiem są nowe opłacane przez podatnika etaty, a często i korupcja - tak będzie prawdopodobnie i tym razem.

Warto jednak podkreślić, że nawet w obecnym kształcie ustawy możliwe jest takie jej znowelizowanie, aby ograniczyć szkody, jakie może ona wyrządzić, zapewniając jednocześnie wypełnienie wymogów stawianych Polsce przez UE. Dwie najważniejsze zmiany, które należałoby wprowadzić do ustawy to:

• Umożliwienie gminom powrotu do systemu wolnej konkurencji na rynku zagospodarowania odpadów, np. w drodze referendum (sytuacja symetryczna do obecnej, gdzie w drodze referendum mieszkańcy mogą przejść do systemu zamkniętego). Model taki z powodzeniem sprawdza się w Irlandii i Finlandii. Skuteczność tego rozwiązania potwierdzają urzędy odpowiedzialne za ochronę konkurencji i rynku w tych krajach.

• Umożliwienie spółdzielniom i wspólnotom mieszkaniowym pozostania w dotychczasowym systemie, tj. pozwolić na bezpośrednie zawieranie umów na odbiór odpadów z przedsiębiorcami. Wypracowały one już model objęcia wszystkich swoich mieszkańców opłatą za wywóz odpadów. Jest prawie pewne, że zrobią to sprawniej, taniej i sprawiedliwiej niż władze gminne. Takie rozwiązanie sprawdza się m.in. w Bułgarii.

Proponowane wyżej rozwiązania nie są zgodne z wymogami UE oraz chronią przed wylaniem przysłowiowego dziecka z kąpielą pozwalając działać wolnemu rynkowi, tam gdzie sprawdza się bez zastrzeżeń.

Forum Obywatelskiego Rozwoju