W myśl art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie jej granic administracyjnych, a uprawnienie to realizuje m.in. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina posiada zatem, w ramach tzw. władztwa planistycznego, kompetencje, by rozstrzygać o zasadach zagospodarowania gruntów. Warto pamiętać, że jej działania nie mogą jednak nosić znamion zupełnej dowolności, a każda ingerencja w prawo własności powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona - podkreśla Robert Tomaszewski z portalu www.grunttozysk.pl.
Procedura kształtowania polityki przestrzennej chroni nie tylko interes publiczny - w równej mierze liczy się także interes indywidualny właścicieli nieruchomości. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2016 r. (sygnatura akt: II OSK 3355/14). Rozstrzygnięcie to jest szczególnie istotne, ponieważ jasno definiuje granicę ingerencji gmin w prawo własności działek znajdujących się na terenie objętych nowo uchwalonym planem. W przytoczonej sprawie właściciel domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej części, która dotyczyła jego działki.
Swoje żądanie argumentował tym, że uchwalenie planu miejscowego będzie naruszać posiadane przez niego prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Gmina zakazała bowiem treścią tego aktu prawa miejscowego możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej - nie zezwolono na zjazd z działki na ulicę, przy której jest ona zlokalizowana. Co więcej, inne działki, które stanowiły własności Skarbu Państwa, usytuowane analogicznie do działki skarżącego, takim zakazem nie zostały obłożone. Właściciel nieruchomości wskazał, że takie działania gminy nie zostały w żaden sposób umotywowane, chociażby ochroną interesu publicznego, naruszyły za to gwarantowaną treścią konstytucji, zasadę równości.
Rada gminy próbowała odeprzeć te zarzuty - w jej opinii projekt planu miejscowego powstał zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym, a właściciel nieruchomości w trakcie trwania nad nim prac, nie zgłosił żadnych wniosków ani uwag. Co więcej, powoływała się na potrzebę ograniczenia liczby zjazdów do nieruchomości prywatnych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, do którego sprawa ta trafiła, oddalił skargę właściciela nieruchomości. Uznał, że naruszenie interesu skarżącego zmieściło się w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie.
Podkreślił także, że rola sądów w przypadku rozstrzygania o naruszaniu prawa własności przez plan miejscowy może ograniczyć się jedynie do weryfikacji, czy jego uchwalenie nastąpiło zgodnie z prawem - czyli czy zachowana została określona ustawowo procedura planistyczna. Nie ma jednak kompetencji, by ocenić, czy rozwiązania przyjęte w prawnie są racjonalne i trafne. Omówiony tu wyrok WSA uchylony został przez wspomniane wcześniej rozstrzygniecie NSA, w którym wyraźnie zostało podkreślone, iż uprawnienia planistyczne gmin nie są nieograniczone i choć mogą ingerować w prawo własności, muszą w swoich działaniach dążyć do wyważenia interesu publicznego i interesu właściciela nieruchomości. Innymi słowy, każdorazowa ingerencja w prawo własności musi być przez gminę rzetelnie i szczegółowo uzasadniona.
Przypomnijmy, że władztwo planistyczne, czyli kompetencje nadane gminie, w zakresie możliwości władczego przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są nieograniczone. Wszelkie podejmowanie rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczania danych terenów i zasad ich zagospodarowania muszą być obligatoryjnie dokonywane z uwzględnieniem przepisów i zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisach odrębnych.
Zgodnie bowiem z art. 6 wspomnianej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co więcej, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Oznacza to w praktyce, że każde ograniczenie prawa własności musi być przez gminę uzasadnione. Interes indywidualny nie będzie bowiem chroniony, jeśli wobec danej nieruchomości, z przyczyn nieuzasadnionych, przyjęto inne rozwiązania planistyczne (ingerujące w prawo własności), które są sprzeczne z tymi przyjętymi dla innych terenów o analogicznym usytuowaniu. Ustalenia przyjęte w ramach planu mogą ograniczać pewne zamierzenia właścicieli nieruchomości, i jest to zgodne z prawem, ale tylko wtedy, gdy nie zostaje naruszona zasada proporcjonalności - informuje Robert Tomaszewski.
Proporcjonalność ingerencji to nic innego jak konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniami lub obciążeniami, jakie wprowadza dane prawo (w tym przypadku akt prawa miejscowego), a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. O nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności będzie mowa także wtedy, gdy dana decyzja gminy nie będzie usprawiedliwiona konkretnymi okolicznościami, czyli sytuacja, w której można znaleźć inne, alternatywne rozwiązanie, które nie będzie ograniczać praw własności. Wymóg ten oznacza dla gminy konieczność działania w oparciu o zasadę dążenia do zrównoważonego rozwoju. Innymi słowy, musi zostać poszanowana zasada proporcjonalnej ingerencji w prawo do swobodnego zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny, w odniesieniu do celów, jakie takim działaniom przyświecają (zachowanie ładu przestrzennego na terenie gmin).
Warto także pamiętać, że właściciele nieruchomości, których możliwości jej wykorzystywania na skutek zmiany lub uchwalenia planu zostały ograniczone, nie są pozbawieni ochrony prawnej. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli konsekwencją uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób (lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem) stało się zupełnie niemożliwe lub też w znacznym stopniu ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty takiej nieruchomości może wystąpić z żądaniem uzyskania od gminy stosownego odszkodowania za poniesioną szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Jeżeli natomiast, w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość (i nie skorzystał z praw omówionych powyżej) może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Ta zasada działa również w przeciwną stronę. Jeżeli na skutek zmian wartość nieruchomości wzrasta, a jej właściciel dokonuje jej zbycia, gmina może żądać uiszczenia odpowiedniej daniny.
Robert Tomaszewski
prezes Saveinvest
