Felieton Gwiazdowskiego: Jak można zakładać, że podatnicy muszą rozumieć prawo?

BIZNES INTERIA na Facebooku i jesteś na bieżąco z najnowszymi wydarzeniami

Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (bo tak tłumaczona bywa zasada in dubio pro libertate) ma służyć ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. "Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, nie można wykluczyć, że takie trudności będą miały miejsce" - stwierdzili autorzy uzasadnienia projektu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2018 roku wprowadzającego tę zasadę.

Biorąc pod uwagę jeden z fundamentalnych wymogów państwa prawnego - wymóg pewności prawa - nie ulega wątpliwości, że obowiązki podatnika w państwie prawnym muszą być jasno sprecyzowane. Choć jest to postulat permanentnie obecny w debacie publicznej i naukowej, nie udało się go wcielić w życie. Zwłaszcza, że wielu interesariuszy procesu legislacyjnego utrzymuje, że przepisów prawa podatkowego nadmiernie uprościć i ustabilizować nie można z uwagi na skomplikowaną i szybko zmieniającą się rzeczywistość gospodarczą. Skoro zatem, prawo podatkowe nie może być proste i stabilne - czyli absolutnie pewne, w sensie jaki wynika z zasady praworządności - niech przynajmniej ta niepewność nie obciąża podatników.

Niestety, w praktyce zbyt często stosowana bywa zasada odwrotna - in dubio pro fisco. Wielu urzędnikom, a co gorsza także niektórym sędziom, kołacze się myśl, że skoro miała miejsce jakaś czynność faktyczna lub prawna, to pewnie należy się państwu jakiś podatek - zwłaszcza, jak pojawiły się przy okazji jakieś pieniądze  

Naczelny Sąd Administracyjny w kuriozalnym uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r. (I FSK 1886/08) stwierdził, że "(...) skarżąca sformułowała całkowicie niezrozumiały zarzut naruszenia przez organy podatkowe zasady in dubio pro tributario. Autor skargi kasacyjnej, nazywając tę zasadę podstawową zasadą prawa podatkowego, w ogóle nie wskazuje na podstawy normatywne, z których zasadę taką wywodzi. Nie uzasadnia również, dlaczego niejasne dla podatnika przepisy, jak również jego wątpliwości co do stanu faktycznego, rozstrzygane muszą być na jego korzyść. Wobec tego brak jest podstaw prawnych, a zatem wzorca prawnego określonego zachowania, który pozwoliłby skontrolować zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu, a co zatem idzie rozpoznać tak sformułowany zarzut kasacyjny".

Właśnie z powodu takich wyroków w trakcie prezydenckiej kampanii wyborczej 2015 roku, starający się (nieskutecznie) o reelekcję Prezydent Bronisław Komorowski, chcąc zjednać sobie podatników nimi dotkniętych wystąpił z inicjatywą ustawodawczą nowelizacji Ordynacja podatkowa poprzez dodanie do niej art. 2a stanowiącego, że "niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika". 

Ustawę uchwalono dnia 5 sierpnia 2015 roku - już po przegranych przez niego wyborach. Dnia 6 września 2015 roku (już po nowelizacji Ordynacji) przeprowadzono nawet ogólnokrajowe referendum, w którym postawiono obywatelom pytanie: "Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika?". Frekwencja wyniosła zaledwie 7,8 proc. Ale aż 5,48 proc. głosujących opowiedziało się przeciwko takiej zasadzie. Nie tylko, lecz aż! Ciekawe, co by się stało z nowelizacją, gdyby w referendum suweren stwierdził, że jest przeciwny wprowadzeniu takiej zasady? Przecież wielu wyborców partii, która ciągle powołuje się na głos "suwerena", uważa, że nie płaci żadnych podatków. To dlaczego jakieś tam wątpliwości miałyby być rozstrzygane na korzyść tych, którzy je płacą?

Generalnie sprawa nowelizacji Ordynacji i referendum to była - nie bójmy się tego kolokwialnego określenia, bo ono oddaje istotę problemu - polityczna chucpa, a nie regulacja prawna. Złośliwości, jakie przy tej okazji działacze Platformy robili Prezydentowi Komorowskiemu, mogły nie pozostać bez wpływu na jego porażkę. 

Dla podatników ważniejsze było to, że ustawodawca i głowa państwa pokazali, w jaki sposób podchodzą do poważnego zagadnienia. Dlaczego inaczej mieliby podchodzić do niego urzędnicy, czy nawet sędziowie? Nie lepsi są zresztą naukowcy. Rozważają, czy zasada jest zasadą, regułą, dyrektywą, topiką, czy też normą prawną. Gdzie powinna być umieszczona: w Konstytucji czy Ordynacji podatkowej. Jak w Ordynacji, to w którym jej miejscu? Czy na początku, czy może pod koniec? (To trochę złośliwość z mojej strony, ale tylko trochę, gdyż rzeczywiście pojawiały się głosy, czy nie powinna ona znaleźć się w innym rozdziale).

Nowelizacja niewiele jednak dała. Powód wyjaśnia odpowiedź ministra finansów na interpelację posła Szymona Giżyńskiego. Znalazły się w niej stwierdzenia że "w zakresie interpretowania przepisów prawa zasada in dubio pro tributario znajduje zastosowanie". Ale... "dyrektywa ta wymaga zaistnienia wątpliwości, których nie da się usunąć w drodze innych rodzajów wykładni prawa". Niestety, organy podatkowe wątpliwości nie mają prawie nigdy! Dlatego tak ważna jest rola sądownictwa. Niestety, sędziowie też często nie mają wątpliwości, że organy podatkowe mogły nie mieć wątpliwości. I podatnik jest w czarnej d...ziurze.

W 2015 roku sejmowa Podkomisja do monitorowania systemu podatkowego wystąpiła do Przewodniczącego Komisji Finansów Publicznych, by zwrócił się do marszałka Sejmu, by ten z kolei wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie wykładni wyroku dotyczącego przedawnienia zobowiązań podatkowych. 

Skoro więc posłowie mogą nie rozumieć wyroków wydawanych na podstawie prawa, które sami uchwalają, którego mogą nie rozumieć urzędnicy - skoro wydają różne decyzje, które czasem uchylają sądy, skoro mogą nie rozumieć go sędziowie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, którzy wydają wyroki, które uchyla czasem Naczelny Sąd Administracyjny, mogą nie rozumieć go sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro wydają w identycznych sprawach różne wyroki i poszerzony skład siedmiu sędziów musi podejmować uchwały ujednolicające orzecznictwo, które to uchwały różni urzędnicy dalej różnie interpretują, to jak można zakładać, że podatnicy muszą rozumieć prawo, które posłowie uchwalili, a urzędnicy i sędziowie różnie je zrozumieli?!

Mam więc propozycję. Klauzula in dubio pro tributario powinna otrzymać następujące brzmienie:

"Podatkowe skutki niekorzystne dla zobowiązanego można wyciągać jedynie wtedy, kiedy naruszył on obowiązki wynikające z przepisów prawa podatkowego o treści jednoznacznej. Zobowiązany nie ponosi konsekwencji zastosowania przepisu prawa podatkowego w taki sposób, w jaki mógł ten przepis zastosować (test statystycznego podatnika)"

Istotą klauzuli in dubio pro tributario powinno być rozstrzygnięcie, czy to statystyczny podatnik mógł zrozumieć przepis, tak jak go zrozumiał. Jeśli mógł, to nie może ponosić tego negatywnych konsekwencji. Jeśli zrozumiał go źle, to nie oznacza, że nadal może stosować się do takiego błędnego rozumienia. Od momentu uprawomocnienia się decyzji wskazującej, że przepis powinien być interpretowany inaczej, podatnik musi się już do tej właściwej interpretacji stosować, ale nie ponosi konsekwencji tego, że w przeszłości stosował inną interpretację, skoro mógł inaczej zrozumieć dany przepis.

Robert Gwiazdowski

Autor felietonu wyraża własne opinie.