Plaga "wrzutek" do ustaw. Nie sposób nadążyć nad zmianami
W 2022 roku uchwalono blisko 32 tys. stron nowego prawa, czyli o 52 proc. więcej niż rok wcześniej. Nie tylko ilość przepisów jest problemem. Prawdziwą plagą są ustawy pęczniejące w trakcie prac parlamentarnych i pojawiające się znienacka "wrzutki", które często nie mają nic wspólnego z pierwotnym projektem. Przykładem są zmiany w prawie bankowym, które znalazły się w przepisach o dodatku węglowym.
Skala produkcji prawa w Polsce znowu rośnie. W 2022 r. w życie weszło 32 tys. stron nowych aktów prawnych. To wzrost o 52 proc. w porównaniu do poprzedniego roku i drugi pod względem objętości rezultat w historii (w 2016 roku wyprodukowano 35 tys. stron przepisów) - wynika z raportu firmy doradczej Grant Thornton. Jego autorzy zastrzegają przy tym, że duża część przypada na legislację Ministerstwa Klimatu i Środowiska dotyczącą regulacji siedlisk przyrodniczych. Gdyby tę statystykę oczyścić z części dotyczącej ochrony przyrody, w 2022 roku w życie weszłoby ponad 17 tys. stron maszynopisu nowego prawa, co oznaczałoby wzrost o 16 proc.
- To nadal bardzo dużo. Taka skala produkcji przepisów, za którą nie sposób nadążyć skazuje obywatela na ryzyko nieprzestrzegania prawa i w efekcie naraża na popełnienie przestępstwa - mówi Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton.
Jak wliczyli autorzy raportu, przedsiębiorca lub obywatel, który chciałby na bieżąco śledzić wszystkie zmiany w prawie, w 2022 roku musiałby każdego dnia roboczego na samo czytanie aktów prawnych poświęcić 2 godziny i 10 minut. Nawet to będzie niewystarczające, aby całkowicie poznać sens wprowadzanych zmian, ponieważ nowe przepisy należy osadzić w systemie prawnym, a to zajęłoby wielokrotnie więcej czasu niż samo czytanie nowych aktów prawnych.
Najbardziej spektakularnym przykładem jak nie stanowić prawa, zwłaszcza podatkowego, był Polski Ład. Już w pierwszych dniach, a nawet godzinach, wzbudził poważne kontrowersje, ponieważ na jaw wyszły oczywiste błędy, które spowodowały zamieszanie u wielu podatników. Kolejne tygodnie przyniosły zawirowania, w efekcie czego w trakcie roku ustawodawca zmienił zupełnie część głównych założeń reformy, próbując naprawić błędy.
Jednak patologicznych tendencji i sytuacji jest dużo więcej. Jak wynika z obliczeń Grant Thornton, vacatio legis przy regulacjach gospodarczych skraca się w alarmującym tempie.
Przeciętna ustawa gospodarcza wchodzi w życie po 31 dniach od opublikowania, a rozporządzenie - po 7. Dekadę temu było to odpowiednio 53 i 20 dni. - Kurczy się czas na przygotowanie do wchodzących (przepisów - red.). Jako obywatele nie jesteśmy w stanie nadążyć za takim tempem. Czasu na przygotowanie się do nich powinno być zdecydowanie więcej - mówi Grzegorz Maślanko, radca prawny, partner w Grant Thornton.
Niepokojącym trendem jest "pęcznienie" ustaw w parlamencie. Do projektów dodawane są "wrzutki", które mają istotne znaczenie, a nie są poddawane konsultacjom publicznym i ocenie skutków regulacji. W 2022 roku objętość przeciętnego projektu ustawy gospodarczej urosła w ten sposób o 21 proc.
W trakcie prac nad projektem dodawane są do niego zapisy, które mają często niewiele wspólnego z pierwotnym założeniem proponowanych regulacji lub znacząco zmieniają jej sens.
- Często są one zupełnie zaskakujące, wprowadzane bez konsultacji, nie mają one nic wspólnego z głównym projektem, a niekiedy nie są znani nawet autorzy zgłaszanych zmian. Przykładem z początku roku jest podatek od zrzutek (czyli zbiórek publicznych - red.), który pojawił się w ustawie o spadkach - mówi Małgorzata Samborska, doradca podatkowy i partner w Grant Thornton.
Podatek minimalny pojawił się w projekcie ustawy Polski Ład dopiero na etapie przekazywania projektu do Sejmu. Głośną "wrzutką" było także dodanie ważnych przepisów dotyczących prawa bankowego do ustawy o dodatku węglowym. Ważne zmiany w prawie są w ten sposób wprowadzane do systemu prawnego niejako tylnymi drzwiami, bez odpowiedniej procedury konsultacji z ekspertami, odbiorcami prawa czy zapleczem legislacyjnym organów rządowych czy parlamentarnych.
Jeśli projekt przygotowywany jest przez organy rządowe, to jedną z oficjalnych procedur wniesienia go do parlamentu jest tzw. droga rządowa, czyli projekt przyjmowany jest przez Radę Ministrów i przekazywany do Sejmu. Ta jednak jest czasem omijana, by przyspieszyć proces i wtedy idzie drogą poselską, która nie wymaga konsultacji i uzgodnień. W 2022 roku w życie weszło 21 proc. ustaw zgłaszanych do Sejmu drogą poselską lub senacką.
Autorzy raportu wykazują, że nawet przy rządowej ścieżce projektodawcy idą na skróty. Aż 42 proc. rządowych ustaw, które zostały uchwalone w 2022 roku, nie miało udokumentowanych konsultacji publicznych. Tylko w przypadku 15 proc. rząd odniósł się do zgłoszonych uwag.
- W tej sytuacji motywacja do zgłaszania uwag spada, skoro nie widać żeby były one brane pod uwagę - komentuje Grzegorz Maślanko.
Także wymagana w tej procedurze Ocena Skutków Regulacji pozostawia jeszcze wiele do życzenia. - Z jakością OSR jest wprawdzie trochę lepiej, ale sytuacja wciąż nie jest zadowalająca. Założenia brane pod uwagę do oceny skutków są często zbyt uproszczone i gdy ekonomiści biorą się za analizę, to okazuje się, że ocena z OSR jest daleka od prawdopodobnych rzeczywistych skutków projektowanych zmian - mówi Grzegorz Maślanko.
Monika Krześniak-Sajewicz
