Żywność jako broń - rzecz o land grabbingu

Aby zapewnić zaopatrzenie w żywność, można bazować na produkcji krajowej i imporcie, który jest zależny od sytuacji na światowym rynku rolnym i polityki handlowej innych państw. W obliczu wzrastających cen żywności i kryzysów żywnościowych nadmierne poleganie na światowym rynku rolnym jest jednak obarczone dużą niepewnością. Nie wiadomo na przykład, czy czołowi eksporterzy nie wprowadzą restrykcji handlowych. A gdyby tak uniezależnić się od niego?

"Chcemy tam [na Madagaskarze - red.] posiać kukurydzę, aby zapewnić nasze bezpieczeństwo żywnościowe. Żywność może stanowić w naszym świecie broń (...). Możemy eksportować zbiory do innych krajów lub w sytuacji kryzysu żywnościowego wysłać je do Korei" - tak ówczesny menedżer Daewoo Logistics scharakteryzował jesienią 2008 r. na łamach "Financial Times" przyszłą umowę z rządem Madagaskaru. Dotyczyła ona wydzierżawienia 1,3 mln ha ziemi (tj. prawie połowy gruntów ornych tego kraju) przez okres 99 lat pod produkcję 4 mln ton kukurydzy na 1 mln ha ziemi i 500 tys. ton oleju palmowego na pozostałych 0,3 mln ha. Cała produkcja miała być eksportowana do Korei Południowej.

Kultywacja 1,3 mln ha użytków rolnych byłaby nieodpłatna, co miał gwarantować protokół ustaleń zawarty w maju 2008 r. Na bezkosztowe użytkowanie ziemi przez Daewoo na Madagaskarze kategorycznie nie zgodził się tamtejszy rząd, który wyjaśnił, że umowa nie została jeszcze podpisana i istnieje tylko wstępne porozumienie, pozwalające koncernowi na poszukiwanie ziemi rolnej. Rozpoczęła się intensywna debata na temat projektu, która przerodziła się w zamieszki społeczne i spowodowała obalenie dotychczasowego prezydenta kraju oraz kilkuletni kryzys (2009-2013). Jego koszt społeczno-ekonomiczny był ogromny. Przy założeniu utrzymania dotychczasowej dynamiki wzrostu (w latach 2003-2008 wzrost PKB wynosił średnio ok. 6 proc. rocznie) kryzys ten według szacunków Banku Światowego spowodował skumulowane koszty utraconych szans ekonomicznych w wysokości 8 mld dol.

Madagaskar jest jednym z przykładów nieudanego land grabbingu i należy się zgodzić ze stwierdzeniem Paula McMahona, autora książki "Feeding Frenzy: The New Politics of Food", że: "Czasem jedyną rzeczą gorszą od zawłaszczania ziemi jest zawłaszczenie nieudane". Według argentyńskiego pisarza Martína Caparrósa "(...) wiele akcji zawłaszczania ziemi nie udaje się - z powodu braku doświadczenia inwestorów i ich orientacji co do warunków lokalnych, opozycji mieszkańców, zmian na rynku globalnym. Projekty upadają albo realizowane są tylko częściowo. Wówczas ziemia pozostaje w swego rodzaju stanie zawieszenia (...): przekazana nie do końca wiadomo jakim obcokrajowcom, nie może być użytkowana przez miejscowych, cudzoziemcy już jej nie chcą".

Land grabbing per se nie jest nowym zjawiskiem w międzynarodowych stosunkach gospodarczych. Charakter, skala, tempo i kluczowe czynniki napędzające ostatnią falę zawłaszczania ziemi rolnej stanowią jednak odrębne wydarzenie historyczne, ściśle związane ze zmieniającą się dynamiką globalnego sektora rolno-spożywczego, paszowego i paliwowego.

Na poziomie międzynarodowym nie istnieje jednolita definicja land grabbingu i jest on różnie określany - jako grabież ziemi, spekulacyjne wykupywanie, zawłaszczanie, wyścig po ziemię, nieco łagodniej: przejmowanie ziemi i wykup lub mniej pejoratywnie: wielkoobszarowe inwestycje w ziemię uprawną.

Jego istotą jest kupowanie bądź długoterminowe (od 10 do 99 lat włącznie) dzierżawienie relatywnie dużych obszarowo ziem rolnych (jedna transakcja o wielkości od 200 ha wzwyż) w stosunku do wielkości typowego gospodarstwa rolnego w danym kraju i zazwyczaj także do całości takich ziem w danym państwie. Są to użytki rolne, zwykle dobrze zaopatrzone w wodę pitną i do tego żyzne, przeznaczone na produkcję rolną na eksport do kraju inwestora, produkcję biopaliw bądź działania inwestycyjne lub spekulacyjne. Do efektów tego rodzaju inwestycji zaliczamy: pauperyzację miejscowej ludności na skutek pozbawienia jej praw własności ziemi, utratę miejsc pracy, a tym samym źródeł utrzymania (w efekcie pojawia się ryzyko pogorszenia lub utraty bezpieczeństwa żywnościowego), często przymusowe przesiedlenia ludności, powstawanie monokultur oraz zwiększenie zanieczyszczenia środowiska naturalnego.

Zjawisko to wiąże się m.in. z przejęciem kontroli nad zasobami ziemi, wody, minerałów i surowców mineralnych w celu zawłaszczenia korzyści z ich wykorzystania, co przy rosnącej presji na zasoby (ang. resource squeeze) ma dalekosiężne skutki, ponadto z pogwałceniem praw człowieka, ignorowaniem konsekwencji dla lokalnych stosunków społecznych i środowiska naturalnego oraz niszczeniem lokalnych ekosystemów.

Przy większości transakcji brakowało odpowiedniej oceny wpływu (ang. impact assessment) w aspekcie społecznym, środowiskowym i ekonomicznym ze strony rządów czy procesu konsultacji z miejscową ludnością. Według trzeciego raportu analitycznego Land Matrix Initiative (LMI) z 2021 r. tylko 15 proc. wszystkich transakcji przeprowadzono na zasadzie dobrowolnej, wcześniejszej i świadomej zgody (ang. free, prior and informed consent). Trafne jest także stwierdzenie Annelies Zoomers i Mayke Kaag, autorek publikacji "The Global Land Grab - Beyond the Hype", że w większości przypadków transakcje nie są nielegalne, co nie oznacza, że są sprawiedliwe czy symetryczne. Rządy państw goszczących bardzo często odgrywają aktywną rolę w zachęcaniu do takich transakcji, tworząc warunki do ich zawarcia lub je umożliwiając. Motywują to rozwojem infrastruktury, tworzeniem miejsc pracy w rolnictwie, transferem technologii czy (sic!) bezpieczeństwem żywnościowym. Według ekonomistów generalna legalność transakcji nie oznacza też, że przy ich realizacji nie będą miały miejsca nielegalne procedery (brak rekompensat lub ich nieodpowiednia wysokość czy przymusowe przesiedlenia ludności).

Jedną z głównych przyczyn wykupu ziemi rolnej był proces globalizacji ekonomicznej, w tym przede wszystkim liberalizacji przepływów kapitałowych, olbrzymie nasycenie kapitałem na świecie, szukanie okazji inwestycyjnych, traktowanie ziemi rolnej jako kolejnej klasy aktywów oraz bardziej agresywne wkraczanie kapitału do sfery produkcji. Ponadto istotne były czynniki warunkujące konkurencję o ziemię rolną, m.in. wzrost liczby ludności, zmieniające się nawyki żywieniowe, migracje, urbanizacja, zmiany klimatu czy brak odpowiednich regulacji zabezpieczających prawa własności w krajach rozwijających się. Kolejnym powodem były niskie ceny ziemi. Dla przykładu w Afryce w 2012 r. według danych Afrykańskiego Banku Rozwoju wynosiły one 4,8-7,1 dol./ha w Sudanie, 6-12 dol./ha w Mali, 6,5-10 dol./ha w Etiopii. Dla porównania w Peru w tym samym czasie było to 300 dol./ha.

Genezę powstania land grabbingu wyjaśnia artykuł "Outsourcing’s third wave" zamieszczony w tygodniku "The Economist" będący rezultatem postępujących procesów outsourcingu, określany jako jego trzecia fala. Pierwsza miała miejsce w latach 70. i 80. XX w., kiedy korporacje transnarodowe przenosiły swoją produkcję do krajów o niskich kosztach pracy. Druga fala dotyczyła outsourcingu prac biurowych głównie do Indii, a także innych krajów anglojęzycznych o niskich wynagrodzeniach. Trzecia fala outsourcingu polega na kupowaniu ziemi rolnej w krajach słabo rozwiniętych, co podyktowane jest przede wszystkim rosnącymi cenami żywności i energii oraz wzrastającą atrakcyjnością gruntów rolnych jako klasą aktywów dla inwestorów.

Ciekawą teorią na temat genezy land grabbingu jest z kolei merkantylizm bezpieczeństwa Philipa McMichaela. Według niego kryzys żywnościowy z pierwszej dekady XXI w. był wyrazem sprzeczności korporacyjnego reżimu żywnościowego: intensyfikacji wysokoenergetycznego rolnictwa chemicznego, narzucanych przez państwo inwestycji w produkcję przemysłowych agropaliw wypierających żywność, koncentracji i centralizacji kapitałów agrobiznesu i handlu detalicznego oraz malejącej zdolności i stabilności małego oraz średniego rolnictwa. Przez takie czynniki jak wzrost cen żywności, zakazy eksportu przez kluczowe kraje eksportujące zboża oraz rosnące obawy co do przyszłych ograniczeń dotyczących gruntów ornych, dostaw żywności, a także źródeł energii nastąpiła nowa fala grodzeń (ang. enclosure) - land grabbing.

Zjawisko to zapowiada także nową terytorializację (ang. new territorialization) - zabezpieczenie obszarów zagranicznych (gdzie ma miejsce uprawa) w celu przesyłania produktów rolnych do krajów inwestujących. Ponadto, jak stwierdził Philip McMichael, obecna forma land grabbingu różni się od zjawiska ghost acres, w którym żywność uprawiana za granicą była przejmowana przez mechanizmy rynkowe, zarządzane przez firmy handlowe i bez fizycznej obecności dzierżawcy-inwestora na uprawianych ziemiach rolnych. Obrazuje to na przykładzie ekspatriowania przez chiński rząd swoich rolników, aby uprawiali żywność i paliwa na zagranicznych terenach zawłaszczanych, oraz bezpośredniego przejmowania zagranicznych zasobów ziemi rolnej przez kraje Bliskiego Wschodu w celu zaspokojenia rosnącego rodzimego zapotrzebowania na żywność. Zdaniem ekonomisty nowa terytorializacja obliczona jest na uniknięcie zależności od rynków, a właściwie od pośredników rynkowych. Chiny na przykład chcą wyeliminować pośredników w handlu soją z powodu braku zaufania do dużych amerykańskich handlowców towarowych, takich jak Cargill czy Bunge, i stworzyć drogę rozwoju dla Beidahuang Land Cultivation Group, gigantycznej państwowej firmy rolnej.

Z danych bazy Land Matrix Initiative, niezależnej globalnej inicjatywy monitorowania transakcji land grabbingu, w której skład wchodzi wielu międzynarodowych i regionalnych partnerów, wynika, jaka jest skala wykupu ziemi rolnej. LMI została ustanowiona w 2009 r. w celu rozwiązania problemu braku rzetelnych danych. Pierwszą wersję bazy danych Land Matrix uruchomiono w kwietniu 2012 r.; obecnie jest to systematyczny przegląd inwestycji rolnych na wielką skalę (ang. large-scale agricultural investments). Dane prezentowane na platformie Land Matrix obejmują obecnie prawie 100 krajów i stale są aktualizowane. Oprócz zawartych transakcji rejestrowane są także transakcje planowane i nieudane dotyczące nabycia ziemi rolnej w drodze zakupu, dzierżawy lub koncesji, jak również czynniki i cele produkcji, które obejmują: produkcję rolną, wycinkę lasów (ekstrakcję drewna), handel uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla, rozwój przemysłu, produkcję energii odnawialnej, ochronę przyrody i rozwój turystyki.

Według danych z 19 września 2022 r. na świecie było zawartych 2187 transakcji wykupu ziemi rolnej, które obejmowały obszar 64,9 mln ha. W rozbiciu na główne regiony świata, zidentyfikowane przez LMI, sytuacja przedstawiała się następująco:

• w Afryce było zawartych 541 transakcji (odpowiednio obszar: 12,2 mln ha ziemi), choć na uwagę zasługuje bardzo duża liczba transakcji zakończonych niepowodzeniem - 169 (obszar aż 14,4 mln ha ziemi);
• w Azji było zawartych 485 transakcji (obszar około 8 mln ha ziemi);
• w Ameryce Łacińskiej i na Karaibach było zawartych 367 transakcji (obszar 9,7 mln ha ziemi);
• w Europie Wschodniej były zawarte aż 763 transakcje (obszar 31,6 mln ha ziemi).

Dla porównania pod koniec lipca 2020 r. na świecie było zawartych 1876 transakcji wykupu ziemi rolnej, które obejmowały obszar 52 mln ha. W kwietniu 2012 r. w tej samej bazie sprawdzonych i wiarygodnych było 625 transakcji, łącznie zajmujących 32,7 mln ha, z kolei w kwietniu 2016 r. - 1204 transakcje, które obejmowały obszar 42,5 mln ha.

Wiele wskazuje na to, że zjawisko wykupu ziemi rolnej będzie się nasilać. Można przyjąć, że istnieje pewna prawidłowość dla land grabbingu: wraz ze wzrostem cen artykułów rolno-spożywczych i nieprawidłowym funkcjonowaniem światowych rynków żywności będzie się ono odradzać i przybierać na sile. Wydaje się także, że na stałe wpisało się już w relacje gospodarcze na świecie, a rekonfiguracja praw własności ziemi rolnej będzie postępować. Uniezależnienie się od światowego rynku rolnego prawdopodobnie stało się trwałym elementem strategii zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego państw inwestujących.

Iwona Janczyk, główny specjalista w Wydziale Międzynarodowych Instytucji Finansowych w Departamencie Zagranicznym NBP

Autorka wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP

Zobacz również: