Piąty projekt

Finanse publiczne znalazły się w roku bieżącym w stanie głębokiej destabilizacji, która - jeśli nie zostaną podjęte środki zaradcze - może przekształcić się w otwarty kryzys. Fakt to już powszechnie znany i uznany. Próbę podjęcia środków zaradczych, przewrócenia stabilizacji stanowi właśnie projekt budżetu państwa na rok 2002, który ostatnio wpłynął do Sejmu. Zanim podejmę próbę analizy tego projektu, wrócę do przyczyn destabilizacji, gdyż - mimo powszechnej znajomości sprawy - są one nie zawsze dobrze rozumiane.

Jak do tego doszło

Główną przyczyną jest niewątpliwie recesja, jaka wystąpiła w roku bieżącym w Polsce, jak i w większości krajów wysoko rozwiniętych. Wprawdzie zwolennicy sformalizowanej definicji recesji - spadek realnego PKB w dwu kolejnych kwartałach - mogą zaprotestować, bo jeszcze do tego nie doszło, ale faktem jest, że w dwu pierwszych kwartałach bieżącego roku odnotowano spadek popytu krajowego. Dla małych gospodarek, a do takich Polska należy, spadek popytu krajowego jest bardziej znamiennym wskaźnikiem recesji niż spadek PKB.

Drugą przyczyną destabilizacji są błędy w polityce budżetowej, a w szczególności przesunięcie części deficytu z 2000 r. na rok bieżący (w wyniku świadomego zaniżenia waloryzacji emerytur i rent) oraz ustalanie wydatków budżetowych na zbyt wysokim poziomie. W ustawie budżetowej na rok bieżący przyjęto, że wydatki - dla zapewnienia porównywalności licząc bez dotacji dla funduszy ubezpieczeniowych (FUS, KRUS) oraz obsługi długu publicznego - wzrosną o 15,6 proc. przy przewidywanym, jak się okazało nadmiernie optymistycznie, wzroście nominalnego PKB o 11,7 proc. Budżet w ustawie wprawdzie zbilansowano przy stosunkowo niewielkim deficycie (2,6 proc. PKB), ale przy przyjęciu - i to był kolejny błąd - dwu fatalnych założeń: 1) do dochodów dopisano ok. 4 mld zł "pobożnych życzeń" pod hasłem poprawy ściągalności itp., 2) wyjątkowo wysokie dochody jednorazowe i nieregularne (opłaty koncesyjne UMTS, wpływy ze sprzedaży "collaterali", wpłata zysku NBP wynikającego z przeszacowań bilansowych) rzędu 7 mld zł potraktowano jako źródło finansowania zwiększonych wydatków, choć wiadomo było, że w 2002 r. ich już nie będzie i powstanie luka trudna do zamknięcia.

W ciągu roku okazało się, że w wyniku recesji i niespełnienia się "pobożnych życzeń" dochody budżetu państwa wyniosą nie 161,1 mld zł jak przyjęto w ustawie, lecz tylko - jak się w tej chwieli szacuje - nieco ponad 141 mld. W konsekwencji deficyt, mimo pewnej redukcji wydatków, przekroczy prawdopodobnie 32 mld zł, co odpowiadałoby 4,5 proc. przewidywanego nominalnego PKB.

Powstałą sytuację nazwałem na wstępie destabilizacją finansów publicznych, która może doprowadzić do kryzysu, a nie kryzysem, choć wielu komentatorów mówi o kryzysie już dzisiaj. Nie podzielam tego poglądu, gdyż bardzo zwiększony deficyt daje się dość gładko finansować, mimo że wpływy z prywatyzacji, stanowiące jedno ze źródeł finansowania, wyniosą nie 18 mld zł, jak przyjęto w ustawie budżetowej, lecz nieco ponad 10 mld zł. Drugie podstawowe źródło finansowania deficytu - sprzedaż skarbowych papierów wartościowych - funkcjonuje nadzwyczajnie: do końca października sprzedano papiery w ujęciu netto (tzn. po potrąceniu wykupu) za 23,5 mld zł - o 46 proc. więcej niż przyjęto w ustawie budżetowej dla całego roku.

Dopóki bezkolizyjnie daje się finansować deficyt nie ma podstaw, by mówić o kryzysie, choć nie ulega wątpliwości, że stanowi on bezpośrednie zagrożenie. Dobitnym wyrazem, że Polska nie znajduje się w stanie kryzysu, demonstracją tego wobec światowych rynków finansowych było przedterminowe spłacenie w listopadzie (oczywiście na korzystnych warunkach) długu Polski wobec Brazylii, wynoszącego nominalnie 3,3 mld USD.

Ukazało to kontrast pomiędzy sytuacją Polski a sytuacją Brazylii, kraju, który od lat doświadcza rzeczywistego kryzysu finansowego.

Założenia programu

Program stabilizacji finansów publicznych nowego ministra finansów a zarazem wicepremiera Marka Belki przyjmuje jako punkt wyjścia uznanie, że koniunktura w warunkach gospodarki rynkowej jest zmienna, że tempo wzrostu realnego PKB podlega wahaniom. Wydaje się to oczywiste, ale do tej pory w Polsce twórcy polityki gospodarczej tego nie dostrzegali. Najlepszym przykładem jest "Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego Polski 2000 - 2010 r." z czerwca 1999 r. ówczesnego ministra finansów Leszka Balcerowicza. Zakładała ona w wariancie aktywnym systematyczne przyspieszenie tempa wzrostu PKB z roku na rok, zaś w wariancie pasywnym stabilizację tego tempa na poziomie nieco poniżej 5 proc. Problemy cykliczności, charakterystycznych dla gospodarki rynkowej wahań koniunkturalnych nie były brane pod uwagę. Wielką nadzieję natomiast pokładano w sile sprawczej prowadzonej polityki gospodarczej, od której miało zależeć, czy rozwój gospodarczy Polski będzie następował zgodnie z wariantem aktywnym, czy pasywnym.

Dzięki właściwej polityce miało nastąpić szybkie zlikwidowanie deficytu w wariancie aktywnym, a przy gorszej polityce - wariancie pasywnym - stabilizacja deficytu na niezbyt wysokim poziomie około 2,5 proc. PKB. Likwidowanie deficytu miało być centralnym problemem w strategii finansów publicznych, a zarazem kryterium.

Podejście Belki jest inne. Stosunek do deficytu zależy od stanu koniunktury: w warunkach recesji dążenie do zmniejszenia deficytu finansów publicznych byłoby niewłaściwe, gdyż prowadziłoby do pogłębienia recesji. Centralnym problemem jest nie deficyt, lecz ścisła kontrola wydatków budżetowych. Powinny one dla zapewnienia stabilizacji budżetu państwa, a w konsekwencji całej rządowej części sektora finansów publicznych wzrastać w tempie nieznacznie tylko przewyższającym tempo inflacji. W warunkach recesji przy słabym tempie wzrostu dochodów budżetowych może doprowadzić to nawet do zwiększenia deficytu, ale w czasie ożywienia, gdy tempo wzrostu dochodów, nawet bez zwiększenia obciążeń podatkowych, ulega przyspieszeniu - deficyt powinien szybko się zmniejszać.

Deficyt jest w takim ujęciu wielkością rezydualną, a nie punktem odniesienia przy konstruowaniu kolejnych budżetów. Tym niemniej różnica pomiędzy tempem wzrostu dochodów skorelowanym w zasadzie z tempem wzrostu nominalnego PKB a tempem wzrostu wydatków skorelowanym z tempem inflacji stwarza - poza okresem recesji - mechanizm systematycznego zmniejszenia deficytu. Kluczową sprawą jest nieuleganie presji na przyspieszenie wzrostu wydatków, jaka pojawiać się prawdopodobnie będzie w okresach poprawy koniunktury.

Zrównanie tempa wzrostu wydatków budżetowych i tempa inflacji oznaczałoby stabilizację realnego poziomu tych wydatków. Jednakże tak zwane wydatki sztywne, to znaczy zdeterminowane przez okoliczności niezależne - przede wszystkim koszty obsługi długu publicznego oraz dotacja dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będą jednak musiały rosnąć w szybszym tempie. Dlatego też przyjęta formuła wzrostu wydatków zakłada, że będą rosły nieco szybciej niż inflacja, właśnie aby stworzyć pewne pole dla wzrostu wydatków sztywnych przewyższającego tempo inflacji.

Warto zauważyć, że nie wszystkie wydatki mające charakter sztywny muszą wzrastać szybciej niż inflacja, np. dotacja dla KRUS wobec malejącej liczby świadczeniobiorców przy waloryzacji świadczeń wskaźnikiem cen konsumpcyjnych może zwiększać się właśnie w tempie inflacji, a nawet wolniej.

Pomyślana w ten sposób stabilizacja finansów publicznych nie wymagałaby w zasadzie podwyżek stawek podatkowych. Oczywiście pewne podwyżki są nieuniknione z innych powodów, przede wszystkim harmonizacji polskiego prawa podatkowego z prawem UE. Otwartą sprawa pozostaje możliwość w sytuacji, gdy nastąpi już ożywienie gospodarcze i wróci wysokie tempo wzrostu PKB (zawsze trzeba pamiętać, że tylko przejściowo, bo w warunkach gospodarki rynkowej okresy ożywienia i recesji następują cyklicznie!) obniżek stawek podatkowych. Występować bowiem zawsze będzie konkurencyjność dwóch celów polityki fiskalnej: obniżania deficytu i obniżania obciążeń podatkowych, a wybór między nimi zależeć będzie od szerszego kontekstu polityki gospodarczej. Niezależnie od tego wydaje się, że zapisane w ustawie z 22 listopada 1999 r. sukcesywne obniżenie stawki w podatku dochodowym od osób prawnych do 22 prac. w 2004 r. powinno być honorowane, a kompensatę dla budżetu stanowiłyby wspomniane podwyżki dotyczące podatków pośrednich wynikające z harmonizacji prawa podatkowego.

Założenia realistyczne

Projekt budżetu państwa na rok 2002 uchwalony przez Radę Ministrów i przekazany ostatnio do Sejmu opracowany został przy przyjęciu dwóch podstawowych założeń makroekonomicznych, mianowicie że PKB wzrośnie w 2002 r. realnie o 1,0 proc., a wskaźnik cen konsumpcyjnych w ujęciu średniorocznym przyjmowany jako miernik inflacji o 4,5 proc. Przy tych założeniach przewiduje się, że nominalny PKB w 2002 r. wyniesie 764,8 mdl zł i będzie w porównaniu z rokiem bieżącym wyższy o 4,9 proc.

Bardzo trudno ocenić, czy przyjęte założenia makroekonomiczne są realistyczne. Wszelkie przewidywania dotyczące roku 2002 są w istniejącej sytuacji obciążone w ogromnym stopniu czynnikiem niepewności. Gospodarka znajduje się w stanie recesji i problem polega na tym, kiedy nastąpi punkt zwrotny, to znaczy kiedy zacznie się ożywienie gospodarki. Wiadomo, że ożywienie musi nastąpić - uczy tego teoria ekonomii - ale nie wiadomo, czy będzie to w połowie 2002 r. czy w 2003, czy też dopiero w 2004. Recesja jest zjawiskiem ogólnoświatowym i uwarunkowana jest dzisiaj w sposób szczególnie złożony jak chyba nigdy przedtem. Niemniej trzeba uznać, że przyjęte założenia makroekonomiczne są ostrożne, a jeśli ożywienie nastąpi wcześniej i sytuacja okaże się korzystniejsza, to tym lepiej dla budżetu.

W projekcie budżetu przyjęto, że dochody wyniosą w 2002 r. 143,9 mld zł, a wydatki 183,9 mld zł, tym samym deficyt ukształtowałby się na poziomie 40 mld zł, to znaczy 5,2 proc. przewidywanego PKB. Wydatki rosną w zasadzie zgodnie z przedstawionym powyżej założeniem polityki stabilizacyjnej: o 5,7 proc. w stosunku do roku bieżącego, a więc o 1,2 punktu procentowego powyżej inflacji.

Przekazany do Sejmu projekt to już piąty z kolei projekt budżetu na rok 2002. Dwa alternatywne projekty - tzw. pasywny i proponowany - przedstawił jeszcze w sierpniu ówczesny minister finansów Jarosław Bauc, we wrześniu pojawiły się kolejno dwa następne: opracowany przez następczynię Bauca Halinę Wasilewską-Trenkner, a później skorygowany dość zasadniczo przez Radę Ministrów i 30 września przekazany do Sejmu. Porównanie tych projektów z obecnym - nader znamienne - przedstawia tabela 1, z tym że projekty Bauca zostały skorygowane tak, aby wyeliminować skutki uchwalonej przez Sejm, ale później zawetowanej przez prezydenta ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Porównanie kolejnych projektów wykazuje, że aktualny projekt Marka Belki, zatwierdzony przez Radę Ministrów 20 listopada, zakłada najmniejszy - w stosunku do wariantu pasywnego J. Bauca - wzrost obciążeń podatkowych i najostrzejsze ograniczenia w zakresie wydatków. Pojawiające się w prasie wypowiedzi, że Belka nie jest tak śmiały jak Bauc w zakresie ograniczania wydatków, oparte są na nieporozumieniu; prawdopodobnie autorzy ich nie skorygowali wydatków o kwoty, które zostałyby przesunięte do samorządów, gdyby weszła wspomniana ustawa o dochodach budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Źródłem trudności po stronie dochodowej budżetu na rok 2002 jest przede wszystkim luka, która powstanie po zaniknięciu tak wysokich w bieżącym roku - o czym była już mowa - dochodów nadzwyczajnych: nie będzie wpływów z koncesji UMTS i sprzedaży "collaterali", a wpłata zysku NBP z 4,9 mld zł zmniejszy się do 1,9 mld zł. W konsekwencji, gdyby nie dokonać podwyżek podatków, to dochody budżetowe zmalałyby z 141,5 mld zł w roku bieżącym do jakichś 136 mld zł.

Błąd korektorki?

Założone w projekcie budżetu podwyżki obciążeń podatkowych dotyczą przede wszystkim podatków pośrednich i podatku dochodowego od osób fizycznych. W zakresie podatku dochodowego od osób prawnych podwyżek się nie przewiduje, natomiast tak się dziwnie złożyło, że w ustawie z 1999 r. wprowadzającej coroczne obniżenie stawki o 2 punkty procentowe opuszczono rok 2002, w którym stawka ma być utrzymana na poziomie z 2001 r. (28 proc.), natomiast w 2003 r. obniżona do 24 proc. Oczywiście w 1999 r. nikt nie mógł przewidywać, jaka sytuacja powstanie w 2002 r. i być może był to błąd korektorski, ale niewątpliwie wyszło to na korzyść budżetu w tym tak trudnym roku.

W podatkach pośrednich podwyżki polegają przede wszystkim na podwyższeniu stawki VAT na materiały i usługi budowlane, a także gotowe mieszkania oraz wprowadzenie akcyzy od energii elektrycznej, co ma przynieść wraz z innymi drobniejszymi zmianami stawek 3,7 mld zł. W podatku dochodowym od osób fizycznych zwiększenie wpływów ma przynieść wprowadzenie opodatkowania odsetek od lokat bankowych i obligacji oraz zamrożenie progów, od których liczone są stawki progresywne, natomiast wprowadzone ograniczenie ulg (zwłaszcza zniesienie tzw. dużej ulgi budowlanej) efekty przyniesie dopiero w 2003 r. W uzasadnieniu do projektu budżetu nie podano żadnych szacunków w odniesieniu do zmian w podatku dochodowym od osób fizycznych, ale można przypuszczać że oczekuje się ponad 4 mld zł zwiększenia wpływów. Wydaje się jednak, że wszelkie szacunki obciążone są w bardzo dużym stopniu czynnikiem niepewności ze względu na trudne do przewidzenia reakcje inwestorów.

W wyniku tych zmian przewidywane w projekcie budżetu dochody wynieść mają w 2002 r. 144,0 mld zł, co oznacza nominalny wzrost w porównaniu z rokiem bieżącym zaledwie o 1,8 proc. a w ujęciu realnym spadek o 2,6 proc. Relacja dochodów do PKB obniży się z 19,4 proc. w roku bieżącym do 18,8 proc. Oznacza to, że w mikroskali następuje obniżenie obciążeń podatkowych.

Przyjęta przez wicepremiera Marka Belkę formuła polityki stabilizacyjnej zezwala na wzrost wydatków budżetowych tylko nieznacznie przewyższający inflację. W projekcie budżetu na rok 2002 wydatki mają wynieść 183 970 mln zł, co oznacza wzrost w porównaniu z rokiem bieżącym o 5,7 proc. Wzrost cen konsumpcyjnych przewiduje się na 4,5 proc., a więc wyprzedzenie wyniesie 1,2 punktu, co mieści się w formule. Gdyby jednak jako miarę przyjąć deflator PKB uwzględniający zmiany także innych cen, a szacowany na 3,8 proc., to wyprzedzenie wyniosłoby już 1,9 proc. Co więcej, przewidywany przyrost nominalnego PKB wynosi 4,9 proc., a więc wydatki mają wzrastać w tempie szybszym niż nominalny PKB. Upoważniałoby to do stwierdzenia, że założony w projekcie budżetu wzrost wydatków jest ciągle jeszcze nadmierny. Jednakże bliższa analiza struktury planowanych wydatków skłania do wniosku, że ograniczenia ich do kwoty niespełna 184 mld zł jest wyczynem bohaterskim, wyczerpującym możliwości w tym zakresie.

W świetle danych zawartych w tabeli okazuje się, że po potrąceniu wydatków sztywnych (do których trzeba zaliczyć obsługę długu, dotacje dla wymienionych funduszy oraz subwencje dla samorządów), na wszystkie pozostałe cele pozostaje tyle samo środków w ujęciu nominalnym, ile wydatkowano w roku bieżącym. W ujęciu realnym oznacza to spadek o 4,3 proc. Trzeba wziąć pod uwagę, że wśród tych pozostałych wydatków znajdują się też takie, które mają charakter sztywny jak świadczenia emerytalno-rentowe dla służb mundurowych oraz wynagrodzenia dla sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, które też wykażą znaczny wzrost. Niestety nie było możliwe ustalenia w tym zakresie przewidywanego wykonania, więc zostały w tabeli pominięte.

Przedstawiona sytuacja oznacza, że utrzymanie dotychczasowego realnego poziomu wydatków na finansowanie podstawowych funkcji państwa, jak obrona, bezpieczeństwo wewnętrzne czy wymiar sprawiedliwości, jest zagrożone. Zmusza to do trudnych wyborów i poszukiwania oszczędności wśród innych wydatków, zwłaszcza w zakresie transferów socjalnych. Rolę tę spełnia znany pakiet ustaw ministra Hausnera zmierzający do takiej racjonalizacji tych transferów, by trafiły one tylko do najbiedniejszych.

Skala restrykcji

Jak widać skala restrykcyjności po stronie wydatkowej budżetu jest ogromna i nie sposób byłoby się dalej posunąć. Dlatego też trzeba się pogodzić z deficytem budżetu państwa na poziomie 40 mld zł, to znaczy 5,2 proc. PKB. Obniżenie deficytu byłoby możliwe jedynie w drodze większych jeszcze podwyżek obciążeń podatkowych. Wprowadzone już podwyżki będą miały negatywne reperkusje dla gospodarki, ale dalsze mogłoby spowodować skutki wręcz katastrofalne. W szczególności dotyczy to koncepcji wprowadzenia podatku importowego, który prócz osłabienia konkurencyjności polskiego eksportu i przyspieszenia inflacji stanowiłby swoistą pułapkę dla budżetu. Ponieważ mógłby być wprowadzony przejściowe na rok czy dwa, po jego wygaśnięciu powstałaby luka w budżecie zmuszająca do drastycznych podwyżek innych podatków. Niewątpliwie deficyt jest zbyt wysoki, choć prawdopodobnie uda się go bez specjalnych trudności sfinansować. Spowoduje on znaczny przyrost długu skarbu państwa szacowany na 42,5 mld zł wobec przyrostu 25,0 mld zł w roku bieżącym, co oznacza dalsze silne zwiększenie kosztów obsługi w roku 2003 r. i poważne trudności ze zbilansowaniem budżetu na ten rok. Trudności będą tym większe, że o ile w roku 2002 koszt waloryzacji emerytur i rent będzie stosunkowo niewielki (zakłada się wskaźnik waloryzacji 100,5 proc.), to w 2003 r. ze względu na układ tzw. skutków przechodzących będzie znacznie większy.

W konkluzji trzeba jednak projekt budżetu na rok 2002 uznać za stosunkowo dobre wyjście niezwykle trudnej sytuacji budżetowej.

Autor jest profesorem w Instytucie Finansów Wyższej Szkoły Ubezpieczeń i Bankowości