Zabezpieczenie społeczne w UE

W ubiegłym tygodniu 7 września Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu (ETS) orzekł (sprawa C-456/02), że art. 18 traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (dalej TWE) gwarantujący prawo do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium jakiegokolwiek państwa członkowskiego ma bezpośrednie zastosowanie. Roszczenia o przyznanie świadczeń socjalnych mogą również wynikać z art. 12 TWE zakazującego wszelką dyskryminację ze względu na przynależność państwową.

Pan Trojani, posiadający obywatelstwo francuskie, w roku 1972 tymczasowo przebywał w Belgii, gdzie był samodzielnym przedstawicielem handlowym. W 2000 r. ponownie wrócił do Belgii, gdzie na początku bez meldunku mieszkał na placu kempingowym i od grudnia 2001 r. w stolicy Unii Europejskiej Brukseli. Po krótkotrwałym pobycie w schronisku młodzieżowym 8 stycznia 2002 r. zamieszkał w przytułku. W ramach indywidualnego projektu integracji socjalnej i zawodowej zarabiał na życie wykonując różnego typu usługi w wymiarze 30 godzin tygodniowo. Z braku wystarczających środków do życia zwrócił się z wnioskiem do Publicznego Centrum Społecznego w Brukseli (Centre public d'aide sociale de Bruxelles - dalej CPAS) o przyznanie mu tzw. minimum socjalnego (minimum de moyens d'existence - dalej Minimex). CPAS nie przyznał zasiłku powołując się na przynależność narodową wnioskodawcy oraz na fakt braku podstaw do zastosowania rozporządzenia nr 1612/68 w jego przypadku.

Od powyższej decyzji pan Trojani odwołał się do sądu pracy, który przyznał mu tymczasowo prawo do otrzymywania zasiłku w wysokości 300 euro. Ponieważ treść ostatecznego wyroku uzależniona jest od prawidłowego zastosowania prawa wspólnotowego, sąd belgijski skorzystał z art. 234 (TWE) i skierował do ETS wiele pytań prawnych.

Swobodny przepływ osób to podstawa

Jednym z fundamentalnych celów Wspólnoty jest utrzymanie rynku wewnętrznego charakteryzującego się między innymi brakiem przeszkód w swobodnym przepływie osób (art. 3c TWE). Na tej podstawie 28 czerwca 1990 r. Rada przyjęła dyrektywę nr 90/364 w sprawie prawa pobytu (Dz.Urz. EWG L 180 z 17 lipca 1990 r.) przyznającą prawo pobytu obywatelom innych państw członkowskich, którzy nie korzystają z tego prawa na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego. W takim wypadku zainteresowany musi wykazać, że posiada ubezpieczenie chorobowe oraz wystarczające środki przewyższające minimum socjalne.

Prawo obywatela Unii Europejskiej do swobodnego poruszania się i przebywania na terytorium jakiegokolwiek państwa członkowskiego wynika z wielu przepisów TWE. Prawo to może wywodzić się z samego faktu posiadania obywatelstwa Unii (art. 18), jak również z zagwarantowanej w art. 39 swobodzie przepływu pracowników. Ponadto przywilej ten uzyskują osoby podejmujące i wykonujące działalność gospodarczą wewnątrz Wspólnoty (art. 43) oraz świadczące w niej usługi (art. 49). W celu uzupełnienia prawa wynikającego z art. 39 Rada przyjęła 15 października 1968 r. rozporządzenie nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.Urz. EWG L 257 z 19 października 1968 r.). Artykuł 7 wspomnianego aktu zapewnia pracownikowi z innego państwa Unii takie same przywileje socjalne i podatkowe, jak pracownikowi krajowemu.

Pojęcie pracownika

Według ETS, pojęcie "pracownik", jako istotny element prawa wspólnotowego, należy wykładać rozszerzająco. Będzie nim każdy, kto wykonuje jakąkolwiek faktyczną i rzeczywistą czynność. Wyjątek dotyczy przypadków, gdy zajęcie jest tak krótkotrwałe, że jest drugorzędne i nie ma istotnego znaczenia. Należy podkreślić, że ważnymi elementami charakteryzującymi stosunek pracy jest wykonywanie w określonym czasie, pod kierownictwem innej osoby, świadczenia, za które otrzymuje się wynagrodzenie (sprawa C-138/02 opisywana na łamach "GP" w nr 100/1209 zobacz >>>).

W jednym ze swoich wcześniejszych wyroków (sprawa C-344/87) Trybunał uznał jednak, że wykonywane czynności zmierzające do rehabilitacji lub powrotu do życia zawodowego nie mogą zostać uznane za faktyczną i rzeczywistą czynność gospodarczą.

W omawianym przypadku skarżący za wykonywane usługi uzyskiwał wynagrodzenie w naturze (mieszkanie), jak i wynagrodzenie. Zdaniem ETS tylko sąd krajowy jest właściwy do uznania, czy usługi pana Trojani można zaliczyć do faktycznych i rzeczywistych czynności. Sąd musi dokonać dogłębnej analizy stanu faktycznego i sprawdzić, czy czynności wykonywane przez skarżącego są powszechnie przyjęte na rynku pracy. Istotne jest również dokładne zapoznanie się z treścią umowy oraz celem projektu, w którym uczestniczy.

Pozwolenie na pobyt

Prawo do pobytu we wszystkich państwach członkowskich przynależy każdemu obywatelowi Unii, czyli osobie mającej obywatelstwo jednego z 25 krajów Unii Europejskiej. Trybunał przypomniał, że art. 18, w którym to prawo jest zakorzenione, ma bezpośrednie zastosowane (sprawy C 413/99). Prawo to nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym z traktatu i aktów wykonawczych.

Do takich ograniczeń należy zaliczyć art. 1 wspomnianej wyżej dyrektywy 90/364. W sprawie będącej przedmiotem orzeczenia skarżący występuje do urzędu o przyznanie pomocy socjalnej, czyli nie spełnia wymogów wynikających z dyrektywy 90/364 i nie może na jej podstawie uzyskać pozwolenia na pobyt. Nie ma to jednak w tym wypadku znaczenia, gdyż nie ulega wątpliwości, że pan Trojani posiadał pozwolenie na pobyt, przyznany mu przez odpowiednie organy miasta Brukseli i przebywał legalnie na terenie Belgii.

Wykładnia bez pytania

Trybunał przypomniał, że jest zobowiązany do poruszania wszelkich aspektów, które mogą mieć znaczenie dla wykładni prawa wspólnotowego. Ma to miejsce również wówczas, gdy w zapytaniu prawnym sądu krajowego nie było odpowiednich pytań (sprawy C-315/92 i C-87-97). W związku z powyższym należy uznać, że w omawianej sprawie nie mogą mieć zastosowania również art. 43 i 49 TWE.

Możliwość uzyskania pozwolenia na pobyt w związku z art. 43 TWU ogranicza się do rozpoczęcia oraz wykonywania samodzielnej działalności, a art. 49 dotyczy tylko usług będących z góry czasowo określonych.

Zakaz dyskryminacji

W omawianej sprawie ETS dokonał analizy możliwego zastosowania art. 12 TWE. Już w 2001 roku w głośnej sprawie Grzelczyk (sprawa C-184/99) Trybunał orzekł, że pomoc socjalna, do jakiej niewątpliwie zaliczyć należy Minimex, podlega przepisom TWE. Mobilny obywatel Unii przebywający nie w celach gospodarczych może powołać się na art. 12, jeżeli legalnie przebywa lub posiada pozwolenie na pobyt.

Zdaniem ETS należy jednoznacznie uznać, że przepisy prawa belgijskiego mają charakter dyskryminujący. Cudzoziemiec unijny, mimo że spełnia odpowiednie kryteria, nie uzyska odpowiedniego zasiłku. Obywatel unijny może powołać się na art. 12, jeżeli legalnie przebywa lub posiada pozwolenie na pobyt. Nie ulega wątpliwości, że kraj przyjmujący ma zawsze prawo zbadać, czy osoba ta w momencie ubiegania się o pomoc socjalną nadal spełnia kryteria wymienione w art. 1 dyrektywy 90/364 upoważniające do dalszego legalnego pobytu. W razie ich braku wnioskodawca może zostać nawet wydalony. W przypadku zastosowania tej procedury organy kraju przyjmującego muszą działać jednak z zachowaniem zasady proporcjonalności oraz ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Sama chęć skorzystania z systemu socjalnego nie może jednak stanowić automatycznej przesłanki i podstawy do zastosowania tego ostatecznego środka.

Prawo polskie

Kolejny już raz ETS uznał, że dyskryminacja obywateli Unii Europejskiej jest niedopuszczalna i nie można liczyć na jakiekolwiek ustępstwa z jego strony. Konsekwencją przyznania prawa pobytu jest również możliwość dostępu do wszelkich świadczeń przysługujących własnym obywatelom. Z tym należy się liczyć. Dotyczy to również Polski, która od 1 maja 2004 r. również nie może dyskryminować obywateli Unii w dostępie do świadczeń, chyba że dotyczy to wyjątków w postaci okresów przejściowych wynikających z Traktatu Akcesyjnego (zastosowane w Anglii i w Szwecji).
Najnowsza ustawa dotycząca pomocy społecznej uchwalona 12 marca 2004 r. (Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) dotyczy również obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Na podstawie przepisów tej ustawy obywatele 26 krajów uzyskają prawo do świadczeń z pomocy społecznej na takiej samej zasadzie, jak osoby posiadające obywatelstwo polskie (art. 5).

Łukasz Wardyn