Czy Polsce grozi scenariusz węgierski?

Obecnie limit wydatkowy sektora instytucji rządowych i samorządowych (General Government - GG) na każdy rok wyznacza stabilizująca reguła wydatkowa.

Reguła obejmuje ok. 90% wydatków sektora GG (wyłączone są wydatki budżetu środków europejskich, wydatki finansowane środkami z bezzwrotnej pomocy unijnej i EFTA oraz wydatki jednostek, które nie mają zdolności do generowania wysokich deficytów).

Zgodnie z regułą, kwota wydatków sektora GG rośnie zasadniczo w średniookresowym realnym tempie wzrostu PKB skorygowanym o prognozowaną inflację CPI.

Ponadto, we wzorze reguły znajduje się korekta wynikająca z błędnych prognoz inflacji oraz prognozowanych działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej o znaczącej skali (np. zwiększenie podatków) umożliwiających wzrost wydatków.

Zgodnie z regułą, w przypadku stwierdzenia nierównowagi w finansach publicznych (nadmierny deficyt lub dług publiczny) dynamika kwoty wydatków jest odpowiednio korygowana w dół. Korzystając z "Założeń projektu budżetu państwa na rok 2016" przedstawionych przez rząd w czerwcu br. oraz formuły stabilizującej reguły wydatkowej obliczyliśmy maksymalny poziom wydatków sektora GG w 2016 r.

Nasze wyliczenia uwzględniają przedstawioną w "Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2015-2018" (WPF) prognozowaną na rok 2016 wartość działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej wynoszącą 3,2 mld zł, na którą złożą się efekt wdrożenia rozwiązań zwiększających efektywność egzekwowania należności podatkowych, a także ograniczenie możliwości odliczania VAT przy nabyciu pojazdów samochodowych i ponoszeniu innych wydatków związanych z tymi pojazdami.

W efekcie maksymalna kwota wydatków sektora GG w 2016 r. wynikająca ze stabilizującej reguły wydatkowej to 712,8 mld zł wobec 696,7 mld zł przedstawionych w ustawie budżetowej na 2015 r.

Maksymalny poziom wydatków w 2016 r. przedstawiony w WPF jest spójny z oczekiwanym poziomem deficytu sektora GG również zaprezentowanym w tym dokumencie (2,3% PKB w 2016 r.). Oczekujemy, że w ostatecznym projekcie budżetu limit wydatków sektora GG zostanie zwiększony. Obecnie w Sejmie rozpatrywany jest bowiem projekt zmiany ustawy o finansach publicznych zakładający powiększenie maksymalnego poziomu wydatków o wydatki Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Przyjęcie tego projektu zwiększyłoby wydatki sektora GG w 2016 r. o 3,3 mld zł i w efekcie podniosłoby deficyt finansów publicznych w relacji do PKB o 0,2 pkt. proc. do 2,5%. Zgodnie ze stabilizującą reguła wydatkową dopuszczalne jest zwiększenie wydatków, jeśli po stronie dochodowej zaplanowane są równoważące działania dyskrecjonalne (np. podniesienie podatków).

Tym samym, biorąc pod uwagę zapowiedzi zawarte w programie gospodarczym Prawa i Sprawiedliwości, dość prawdopodobna jest sytuacja jednoczesnego zwiększenia wydatków i dochodów sektora GG w 2016 r. poprzez przeprowadzenie nowelizacji budżetu po jesiennych wyborach.

Dwa tygodnie temu podczas konferencji programowej PiS, B. Szydło - kandydatka PiS na premiera - wśród propozycji mających na celu zwiększenie dochodów do budżetu wymieniła uszczelnienie systemu podatkowego (wzrost dochodów o 52 mld zł), zwiększenie ściągalności podatku VAT (9 mld zł), zahamowanie wyprowadzania podatków do rajów podatkowych (4 mld zł), wprowadzenie podatku bankowego (5 mld zł) oraz opodatkowanie sklepów wielkopowierzchniowych (3 mld zł).

W ocenie B. Szydło wzrost wpływów do budżetu pozwoliłoby na zwiększenie wydatków publicznych zakładających m.in. wypłatę dodatków na dzieci, obniżenie wieku emerytalnego oraz podniesienie kwoty wolnej od podatku.

Zgodnie z wypowiedzią B. Szydło, powyższe działania wiązałyby się ze zwiększeniem wydatków publicznych o 39 mld zł. W naszej ocenie działania po stronie dochodowej zostały ocenione przez PiS zbyt optymistycznie.

Uważamy, że jedynie dodatkowe przychody z tytułu opodatkowania banków i hipermarketów zostały oszacowane realistycznie, a zwiększenie ściągalności podatków nie jest możliwe do zrealizowania w tak dużej skali. W efekcie realizacja planu znaczącego zwiększenia wydatków bez jednoczesnego zrównoważenia ich po stronie dochodowej wiązałaby się z silnym rozluźnieniem polityki fiskalnej i - w efekcie - wzrostem deficytu sektora finansów publicznych powyżej 3% PKB. Pakt Stabilności i Wzrostu wymaga utrzymywania deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB.

Realizacja większego deficytu w 2016 r. oznaczałaby ponowne objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu w 2017 r. oraz znaczące ryzyko wstrzymania wypłaty środków unijnych, co oddziaływałoby w kierunku spowolnienia wzrostu gospodarczego, osłabienia oczekiwań rynkowych na podwyżki stóp procentowych i osłabienia kursu złotego.

W 2012 r. Komisja Europejska podjęła decyzję o wstrzymaniu wypłaty tych środków Węgrom, po tym jak zaplanowany przez nich deficyt finansów publicznych miał w 2013 r. przekroczyć granicę 3,0% PKB. Wypłata funduszy unijnych została wznowiona dopiero po kilku miesiącach, po przedstawieniu znowelizowanego budżetu z obniżonym poziomem deficytu finansów publicznych. Uważamy, że wynik wyborów prezydenckich oraz najnowsze wyniki sondaży poparcia partii politycznych wskazują na wysokie prawdopodobieństwo zwycięstwa PiS w jesiennych wyborach parlamentarnych.

Należy zatem brać pod uwagę scenariusz, w którym inwestorzy będą w najbliższych miesiącach interpretować proponowane przez PiS zmiany w polityce fiskalnej jako czynnik ryzyka dla stabilności finansów publicznych. W konsekwencji, ryzyko polityczne w Polsce pozostanie - oprócz spodziewanego przez nas zaostrzenia polityki pieniężnej przez FED we wrześniu br. - istotnym czynnikiem oddziałującym w kierunku osłabienia kursu złotego i wzrostu rentowności obligacji.

Departament Analiz

Credit Agricole Bank Polska S.A.