Produkcja prawa wyrywa się spod kontroli. W 2023 r. idzie na rekord wszech czasów

Wnioski płynące z najnowszej aktualizacji badania - po pierwszym półroczu 2023 r. - są alarmujące. Produkcja prawa znowu wyrywa się spod kontroli i bije kolejne rekordy. Od początku stycznia do końca czerwca 2023 r. ustanowiono w Polsce 805 aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych), składających się z 19 576 stron maszynopisu. To wzrost liczby stron o 35 proc. w stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku i o 134 proc. w porównaniu z pierwszą połową 2021 roku - policzyła w najnowszej analizie firma audytorsko-doradcza Grant Thornton, która prowadzi takie badania od 2015 roku.

Za silny wzrost liczby nowych przepisów odpowiada przede wszystkim przyrost nowych rozporządzeń, a więc aktów wykonawczych administracji rządowej. W pierwszym półroczu uchwalono 732 tego typy akty, na które złożyły się 17 333 strony maszynopisu (również najwyższy poziom w historii, wzrost rok do roku o 37 proc.). W tym czasie uchwalono też 65 ustaw o łącznej objętości 1794 stron (wzrost o 4 proc.) i ratyfikowano 8 umów międzynarodowych składających się z 449 stron (wobec 86 stron przed rokiem). Liczba stron rozporządzeń przypadająca na jedną stronę ustawy wzrosła więc do 9,6 (kolejny rekordowy poziom), wobec 7,3 przed rokiem i 3,2 dwa lata temu. To niepokojące zjawisko z punktu widzenia transparentności procesu legislacyjnego, ponieważ rozporządzenia nie muszą być poddawane konsultacjom publicznym zgodnie z rygorem Regulaminu Pracy Rady Ministrów - podkreślają autorzy analizy.

Jeśli przyjąć założenie, że dynamika wzrostu produkcji prawa o 35 proc. utrzyma się w drugim półroczu, to w całym 2023 roku przyjętych zostałoby 42,9 tys. stron maszynopisu przepisów, czyli najwięcej w historii. Byłoby to o 7,6 tys. stron więcej niż w rekordowym dotąd 2016 roku, kiedy liczba stron nowego prawa sięgnęła 35,3 tys. Byłoby to też niemal tyle samo, ile łącznie przyjęto nowego prawa przez całe lata 90.

Jeśli ktoś chciałby przeczytać wszystkie publikowane nowe akty prawne najwyższego rzędu, to w I półroczu 2023 r. miałby do przeczytania 157 stron każdego dnia roboczego, więc musiałby poświęcić na to średnio co najmniej 5 godzin i 14 minut (przy konserwatywnym założeniu, że na jedną stronę potrzeba średnio 2 minut). - Warto mieć świadomość, że byłby to jednak nadal zaledwie wstęp do pełnego zrozumienia wchodzących w życie zmian - zdecydowana większość publikowanych ustaw i rozporządzeń to nowelizacje starych, funkcjonujących już aktów prawnych, a więc zawierają jedynie nieczytelne, wyrwane z kontekstu zdania czy akapity. Aby poznać ich sens, należy odnieść je do tekstów źródłowych, a to oznaczałoby konieczność analizy wielokrotnie większej liczby stron przepisów prawa - zastrzegają autorzy analizy.

Dane za pierwsze półrocze 2023 roku potwierdzają, że widoczna w latach 2017-2021 względna stabilizacja systemu prawnego była jedynie krótkim etapem w polskiej legislacji. W 2022 roku produkcja prawa gwałtownie przyspieszyła, a pierwsza połowa 2023 roku przyniosła dalszy silny wzrost. Jeśli to tempo zostanie utrzymane w drugim półroczu, to znacząco przebijemy nawet poziom z 2016 roku. Jeszcze dwa, trzy lata temu wydawało się, że powrót do tych poziomów nam prędko nie grozi - komentuje Tomasz Wróblewski, Partner Zarządzający Grant Thornton.

Przypomina, że po rekordowym 2016 roku przedstawiciele rządu dostrzegli problem i podjęli działania zmierzające do jego ograniczenia i - jak się wydaje - przyniosło to efekty. We wrześniu 2019 roku premier Mateusz Morawiecki na Forum Ekonomicznym w Krynicy podkreślał, że priorytetem jego rządu jest ograniczenie biurokracji i w latach 2017-2018 udało się o około połowę ograniczyć liczbę stron nowego prawa.

Zaznaczają jednocześnie, że w ostatnich trzech latach wyniki badania są zaburzone niestandardowymi akcjami legislacyjnymi regulującymi kwestie środowiskowe, które je zawyżają. W samym 2022 roku były to 354 rozporządzenia o łącznej objętości 14050 stron.

Pierwsze półrocze zawyżyły z kolei rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury (było ich 6 o objętości 6488 stron).

Można więc uznać, że są jedynie anomalią, która zaburza prawdziwy obraz produkcji przepisów w Polsce. Jeśli jednak nawet wyeliminować obie te akcje z wyników, trend wzrostowy jest jeszcze silniejszy niż wynika to z surowych, nieoczyszczonych danych. Liczba stron aktów prawnych bez rozporządzeń dotyczących siedlisk i wód w I półroczu 2023 roku wyniosła 12356 stron, wobec 7267 stron w analogicznym okresie ubiegłego roku, co oznacza wzrost o 70 proc.- wyliczają eksperci Grant Thornton.

Nie tylko ilość, ale też jakość prawa jest problematyczna, między innymi ze względu na plagę wrzutek do ustaw, na co zwracano uwagę w poprzedniej analizie.

Oprac. Monika Krześniak-Sajewicz