Sąd nad prawem

GP: Panie doktorze, o konieczności sanacji polskiego prawa mówi się od kilku lat i, żeby nie używać mocnych słów, tylko się mówi. Dziesiątki, jeżeli nie setki razy, wielu z wielkich naprawiaczy obwieszczało koniec epoki legislacyjnych bubli, i co? I nic. Jaki jest zatem, pana zdaniem, główny grzech naszej legislacji, którego siły, być może, nie doceniają nasi ustawodawcy?

JK: Grzechem głównym, a mówiąc mocniej - śmiertelnym jest dychotomia między ius et lex, czyli różnica między prawem a ustawą. Istnieje prawo pisane, ale nie należy zapominać, że ponad nim istnieje prawo słuszne, sprawiedliwe czy naturalne, które powinno być odniesieniem do tego pierwszego. U nas nastąpiło pewne odwrócenie proporcji. My utożsamiamy prawo z lex, co jest wynikiem tzw. pozytywizacji prawa.

GP: Państwo prawa, w którym chcielibyśmy żyć, musi chronić także interes państwa. Nie może akceptować złodziejstwa i korupcji.

JK: Kryje się pod nią pewna określona szkoła prawa, zgodnie z którą prawem jest to, co zostało przez ustawodawcę uchwalone, wydane i ogłoszone. Takie założenie prowadzi do jurydyzacji życia, a mówiąc wprost - nadmiaru prawa. To pierwsza przyczyna choroby polskiego prawa. Drugą jest etatyzacja życia, czyli nadmierny interwencjonizm państwa w wielu jego dziedzinach. Ten "nadmiar" państwa, które musi się posługiwać jakimiś instrumentami, prowadzi do nadmiaru prawa, a uzasadnieniem tego jest wspomniana już teoria prawa pozytywnego.

GP: Nadmiar prawa, nadmiar państwa, niedocenienie praw niepisanych, praw naturalnych - czy to wystarczy, aby mówić o kryzysie prawa?

JK: Absolutnie tak. Między ludźmi wywiązują się przecież i ustalają pewne reguły postępowania niezależnie od ustawodawcy. On może je anektować, usankcjonować, ale one istnieją, nawet jeśli on tego nie zrobi. A jeżeli zrobi, to powinien wykazać się wielką ostrożnością. Wszystko bowiem, co prowadzi do instrumentalizacji prawa, a szerzej - nadmiernej jurydyzacji życia, braku moralności prawa, powoduje, że stoimy w obliczu czegoś, co każdy z nas doświadcza, czego jest świadom, a mianowicie kryzysu prawa. U nas przez to pojęcie rozumie się najczęściej nieznajomość i nieprzestrzeganie prawa. To bardzo powierzchowne spojrzenie. Najlepsza nawet popularyzacja prawa i większy rygoryzm w jego egzekwowaniu niewiele zmienią. Źródłem kryzysu prawa jest bowiem samo prawo, patologizacja prawa.

GP: Słowem, te setki niespójnych ustaw, tysiące niewydanych rozporządzeń, dziesiątki nowelizacji...

JK: I, co najważniejsze, błędne założenie ustawodawcy, a nawet przekonanie, że lekarstwem na wszystkie choroby i bolączki społeczne są ustawy, że im więcej prawa, tym lepiej. Nic bardziej zgubnego. Ale dopóki parlament będzie fabryką ustaw, jak to ma miejsce dzisiaj, dopóty nie uciekniemy przed zalewem prawa. Warto zdać sobie sprawę z jego niewyobrażalnych wprost rozmiarów. Podam przykład - w 1980 r. Dziennik Ustaw liczył 328 stron, w 2003 - 16 456. To jest ponad pięćdziesięciokrotny wzrost!

GP: Zmieniliśmy ustrój, dostosowujemy nasze prawo do prawa cywilizowanego świata - to nas nie tłumaczy.

JK: Miarą cywilizacji nie są opasłe tomy dzienników ustaw. W Anglii liczy on ok. 3000 stron i traktowany jest jako wyraz choroby, braku rozsądku i zamętu myślowego. Powszechne, acz błędne jest przekonanie, że Unia Europejska wymusiła na nas setki ustaw. W latach 2003-2004 (do lipca) tylko 26 proc. wszystkich projektów ustaw było związanych z procesem dostosowawczym.

GP: Byłam przekonana, że znacznie, znacznie więcej. "Granie" Unią okazało się więc skuteczne.

JK: I wygodne. Bo już mniej komfortowo czuliby się politycy, gdyby mieli przyznać, że nadmiar prawa to efekt polityzacji życia. A tak jest, i to nie od dzisiaj. W okresach wyborczych liczba uchwalanych aktów prawnych wzrasta, i na nieszczęście, po wyborach nie wraca do poprzedniego poziomu, bo większość tego "wyborczego" prawa trafia do poprawy. W trzeciej kadencji Sejmu aż 77 proc. wydanych aktów prawnych stanowiły nowelizacje. A cóż to znaczy? Przede wszystkim, że te wymagające nowelizacji ustawy były źle przygotowane. Przecież to zakrawa wręcz na kpinę, jeżeli od 2000 r. aż 41 razy zmieniano ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych, a kodeks karny skarbowy przez ostatnie 5 lat przerabiano 16 razy.
Mało tego, długo przygotowywany kodeks karny był zmieniany zaraz po uchwaleniu, ale jeszcze przed wejściem w życie. Dodam na koniec, że uchwalono ustawy, które w ogóle nie weszły w życie, bo zabrakło do nich rozporządzeń wykonawczych. I to nie jest wcale najgorszy finał - lepsza martwa ustawa niż zła, ale funkcjonująca.

GP: To przecież kpina z prawa.

JK: Ale mniejsze zło. Nie da się przecież przemilczeć takiej smutnej prawdy, że wielu naszych rządzących charakteryzuje myślenie symboliczno-magiczne. Oni wierzą, że każdy problem rozwiąże ustawa. Otóż nie, bo jak wspomniałem, sporo ustaw obowiązuje, ale nie funkcjonuje. Ale politycy czują się w porządku - był problem, jest ustawa, a że to jedynie wyborczo-polityczny fajerwerk, to już jest inna sprawa.

GP: Aż strach pomyśleć, co będzie w 2005 r., roku podwójnych wyborów. Przecież każda partia będzie chciała uszczęśliwiać swoich wyborców. Spodziewa się pan lawiny ustaw?

JK: Tak, ale wierzę w mądrość wyborców. Nie dadzą się złapać na taki lep. Ludzie doskonale przecież wiedzą, że instrumentalnie traktuje się nie tylko sam proces legislacji, ale i stosowanie prawa. Słynna falandyzacja prawa wciąż obowiązuje i ma się coraz lepiej. Nieźle ma się też zły lobbing, a kwestia braku moralności prawa wciąż pozostaje otwarta. Efekt - niemała część naszego prawa utraciła swoją legitymizację, ludzie go nie przestrzegają i powiedziałbym nawet, że niekiedy robią słusznie. To jest bardzo smutny obraz rzeczywistości, ale coraz jaśniej dostrzegany przez ludzi. Wyjątkowo trafnie ocenia ją prof. Andrzej Zoll. Rzecznik praw obywatelskich mówi tak: "Prawo, ze względu na liczbę obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność zatraciło funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania. Adresat prawa bez fachowej pomocy prawnej nie jest w stanie określić zakresu swoich praw i obowiązków wynikających z obowiązujących norm".

GP: Każdy powinien mieć swojego adwokata. Jak w Ameryce. Czy tak?

JK: Ale to przecież w tak patologicznej rzeczywistości prawnej niewiele rozwiązuje. Powiem więcej, u nas niekiedy nawet sądy nie wiedzą, w jakim stanie prawnym operują. Jeden z teoretyków prawa słusznie zauważył, że nasz system prawny może istnieć tylko dzięki komputerom, bez których nikt nie byłby w stanie zorientować się w obowiązującym dziś prawie.

GP: Doszliśmy do ściany. Czy wierzy pan, że kolejny parlament zażegna ten kryzys prawa?

JK: Myślę, że znaczna część polityków zdaje już sobie sprawę ze złej kondycji prawa, a to już rodzi jakąś nadzieję. Myślę też, że uważniej będziemy wybierać parlamentarzystów. Na początku transformacji 81 proc. Polaków wyrażało aprobatę dla prac Sejmu, obecnie - 12 proc., i aż 71 proc. dzisiejszych respondentów uważa, że stan prawa jest niezadowalający i wymaga naprawy. To chyba wystarczające dowody na to, że wymiana klasy politycznej jest niezbędna. Żeby tak się stało, konieczne są tzw. zmiany systemowe - wprowadzenie większościowej Ordynacji wyborczej i jednomandatowych okręgów. Dotychczas głosowaliśmy na listy wyborcze, i bez większego błędu można przyjąć, że 15-20 tych samych osób od lat rządzi całym parlamentem. Bez zmiany Ordynacji ten żelazny sztab ludzi nadal będzie decydował o kondycji państwa, oni sami nie odejdą, a to przecież im zawdzięczamy nadmiar państwa w państwie. Wszystko, co prywatne, nieźle funkcjonuje, prawie wszystko, w czym "tkwi" państwo, się sypie. A więc recepta na zdrowsze państwo jest prosta - należy ograniczyć funkcje państwa i dokończyć transformacji, którą kilka lat temu zablokowały rozdęte i marnotrawne instytucje państwowe.

GP: Proponuje pan rewolucję wyborczą, a więc także zmianę konstytucji. A jeżeli jej nie będzie, to co wtedy, mamy porzucić wszelką nadzieję?

JK: Proponuję, gdyż nie mam złudzeń, że III Rzeczpospolita wyczerpała swoje możliwości i stoimy dziś przed koniecznością gruntownej reformy ustroju państwa.
Aby się powiodła, proces naprawy trzeba zacząć od tzw. góry. Nadzwyczaj niskie standardy etyczne naszych elit, traktowanie państwa jak partyjnego, a niekiedy nawet prywatnego łupu, co wyraża się nieprzestrzeganiem pewnych standardów przez sporą część społeczeństwa, prowadzi do relatywizacji wszystkiego - dobra, słuszności i prawdy. Tak się dzieje. Ale historia już nieraz pokazała, że w takich momentach następuje kontrreakcja. Intuicyjnie czuję, że stoimy przed progiem takiego procesu odnowy.

GP: Bez zmiany systemu prawnego żadna odnowa nie nastąpi - wystarczająco dobitnie udowodnił pan to w pierwszej części wywiadu. Nie mogę stracić okazji, aby nie zapytać pana, jakie powinny być pierwsze kroki tej sanacji?

JK: Fundacja Ius et Lex i nie tylko my pracujemy nad projektem naprawy legislacji. Nie jest on jeszcze dopracowany w szczegółach, ale doskonale znamy główną przyczynę wadliwości ustaw. Podstawową, wręcz zasadniczą, jest brak oceny skutków regulacji prawnych na każdym z trzech etapów ich powstawania, począwszy od projektu, poprzez rząd, po Sejm. Mówię o ocenie skutków wprowadzenia ustaw - korzyści, strat, kosztów. Formalnie, od dwóch lat, taki wymóg istnieje. Niestety, tylko na papierze. Z "przebadanych" przez nas kilkudziesięciu ustaw zaledwie jedna czy dwie doczekały się takiej oceny, i to wadliwie przeprowadzonej.
Przyczyna - w Rządowym Centrum Legislacyjnym odpowiedzialnym za tego rodzaju oceny pracuje 6 osób. W zeszłym roku Sejm uchwalił 1839 ustaw. To chyba nie wymaga komentarza.

Rozmawiała Grażyna Wróblewska