Z ZUS-em będzie taniej?

Dotąd nie powstały dwie istotne ustawy - dotyczące sytuacji osób pracujących w szczególnych warunkach, czy szerzej - przywilejów emerytalnych - oraz wypłaty świadczeń za środki zgromadzone w OFE. Brak pierwszego uregulowania doprowadził do całkowitego wyłączenia służb mundurowych przez rząd SLD z nowego systemu. Następnie pod naciskiem protestujących pod Sejmem górników doszło do uchwalenia przed wyborami 2005 roku ustawy przenoszącej górników do starego systemu o zdefiniowanym świadczeniu oraz przedłużającej dla pozostałych grup pracujących w szczególnych warunkach możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę na dotychczasowych zasadach do końca 2007 roku. Aby umożliwić skorzystanie z tej możliwości osobom, które w 1999 roku przystąpiły do funduszu emerytalnego uzupełniono w 2007 roku tę regulację o możliwość wystąpienia z OFE osób, dla których jedyną przeszkodą w skorzystaniu z wcześniejszej emerytury jest przynależność do funduszu.

Brak drugiej ustawy jest równie dotkliwy. Jest to regulacja określająca, w jaki sposób można nabyć w zakładzie ubezpieczeń emerytalnych emeryturę dożywotnią, jaki charakter powinna mieć ta instytucja i jakie rodzaje emerytur dożywotnich powinny być oferowane. Już od stycznia 2009 roku powinna istnieć możliwość przejścia na emeryturę na nowych zasadach. Wtedy pierwsze kobiety, które w 1999 roku należały do najstarszego rocznika, który mógł dokonać wyboru i przystąpić do funduszu, osiągną wiek emerytalny. Oznacza to, że nowa ustawa dotycząca wypłat za środki zgromadzone w OFE musi wejść w życie jeszcze w bieżącym roku, aby był czas na przygotowanie infrastruktury technicznej, organizacyjnej i instytucjonalnej do wypłat świadczeń.

W OCZEKIWANIU NA USTAWY

Także do końca 2007 roku musi być uchwalona ustawa dotycząca przywilejów emerytalnych, gdyż do końca bieżącego roku obowiązują uregulowania dotyczące osób innych zawodów niż górnicy, pracujących w szczególnych warunkach. Na szczęście przedstawiciele rządu zapowiedzieli, że planują, aby obie ustawy zostały uchwalone i weszły w życie w drugiej połowie bieżącego roku. Byłoby to wreszcie przerwanie kręgu niemożności trwającego już prawie 10 lat - od 1998 roku.

Wtedy to bowiem (czerwiec 1998 roku) trafił do Sejmu projekt ustawy o zakładach emerytalnych przygotowany przez rząd AWS. Nie doszło jednak do uchwalenia tej ustawy do końca kadencji tego rządu. Prace nad projektem ustawy o emeryturach pomostowych w ogóle nie zaowocowały wówczas powstaniem projektu, który mógłby trafić do Sejmu. Następny rząd - SLD - przez całą kadencję, mimo wielokrotnych zapowiedzi, a nawet utworzenia specjalnego ministerstwa zajmującego się wyłącznie polityką społeczną, nie przygotował ani projektu regulacji o wypłatach, ani projektu regulacji dotyczących osób pracujących w szczególnych warunkach.

W obecnej kadencji rządu MPiPS, po trwających prawie rok pracach i konsultacjach, przedstawiło projekt założeń ustawy o wypłatach świadczeń za środki zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych, przewidujący powierzenie wypłaty świadczeń (a więc pełnienie roli zakładu emerytalnego) ZUS-owi. Koncepcja ta spotkała się z krytyką ekspertów, organu nadzoru i przedstawicieli rynku, a także partnerów społecznych komisji trójstronnej.

SPOŁECZNA DYSKUSJA

Szczegółowa analiza przebiegu i obecnego stanu dyskusji nad wypłatami za środki zgromadzone w OFE prowadzi do interesujących wniosków. W zasadzie istnieje pełna zgodność, że przynajmniej podstawową formą świadczenia powinna być emerytura dożywotnia, zwana też annuitetem czy angielskim terminem annuity. Jeśli chodzi o pogląd, kto powinien wypłacać świadczenia, to MPiPS wydaje się odosobnione w poglądzie, że całość zadań należy powierzyć ZUS. Pozostałe stanowiska wskazują na prywatne, konkurujące ze sobą instytucje ubezpieczeniowe. Widzą one jednak także istotną rolę dla ZUS w tym procesie.

Choć różnią się one w kwestiach szczegółowych (co jest naturalne, biorąc pod uwagę odmienne role systemowe podmiotów, które je przygotowywały i różny poziom szczegółowości poszczególnych materiałów i stanowisk), to wyraźnie widać, że przedstawiane obecnie koncepcje konkurencyjne w stosunku do propozycji MPiPS są w dużym stopniu zbieżne. Wszystkie one zdają się wyrastać z jednego pnia, którym jest raport ówczesnego Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (UNFE) - "Bezpieczeństwo dzięki emeryturze". Raport na temat zakładów emerytalnych oraz sposobu wypłat emerytur z II filara z 2002 roku. W raporcie tym ówczesny prezes UNFE dr Cezary Mech proponował, aby rozważyć "dopuszczenie w początkowym okresie reformy najlepszych zakładów ubezpieczeń na życie do pełnienia roli zakładów emerytalnych." Cezary Mech wskazywał też, jako pierwszy, że "koszty systemu (...) zostałyby obniżone przez: scentralizowaną akwizycję przez ZUS i przelew świadczeń z tytułu emerytur dożywotnich przez ZUS razem z emeryturą z części repartycyjnej."

RAPORTY URZĘDÓW NADZORU

Najnowszy raport Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego podtrzymuje te propozycje. Rozwija je także projekt przygotowany przez KPPP "Lewiatan". Zaproponowane po raz pierwszy w przygotowanym przez UNFE w początkach 2002 roku "Bezpieczeństwie dzięki emeryturze" włączenie ZUS w proces akwizycji i wypłaty jest istotną metodą obniżenia kosztów funkcjonowania wypłat emerytur dożywotnich. Celowi temu może też służyć umożliwienie oferowanie emerytur dożywotnich przez zakłady ubezpieczeń na życie, jeżeli rozpoczną działalność w tym zakresie od 1 stycznia 2009 roku, jak proponuje, twórczo rozwijając propozycję UNFE, obecny Urząd KNF.

Istotnym elementem propozycji organów nadzoru (UNFE, UKNF) jest kwestia zachowania realnej wartości świadczenia z tytułu emerytury dożywotniej. Najlepszym instrumentem, aby to osiągnąć, jest waloryzacja poziomu świadczenia do inflacji przez cały okres jego wypłaty. W przypadku innych rozwiązań osoba wykupująca emeryturę dożywotnią nie wie, jaka będzie realna wartość jej świadczenia w przyszłości, a nie ma możliwości zmiany instytucji wypłacającej w razie nieefektywnego zarządzania środkami.

Obecny stan dyskusji nad zasadami wypłaty świadczeń za środki zgromadzone w OFE wymaga pilnego przesądzenia formy wypłaty oraz instytucji wypłacającej i roli ZUS.

W razie przyjęcia koncepcji rynkowej niezbędne jest rozpoczęcie prac nad projektem ustawy opartym na "Bezpieczeństwie dzięki emeryturze", ekspertyzie KNF i propozycjach przygotowanych przez przedstawicieli rynku. Dopiero w toku tych prac będzie możliwe przesądzenie szczegółowych kwestii dotyczących rodzaju emerytur dożywotnich: indywidualne/rodzinne, z gwarantowanym okresem płatności/bez gwarantowanego okresu płatności, różnicowanie poziomu świadczenia w zależności od płci (kwestia stosowanych tabel dalszej oczekiwanej długości życia), sposobu waloryzacji świadczeń, utrzymania i realnego poziomu, sposobu gwarantowania świadczeń i roli państwa w tym systemie.

Istotne są też odpowiednie rozstrzygnięcia o charakterze ostrożnościowym (kategorie lokat, stopy rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, wymagania kapitałowe itp.). Prace muszą przebiegać bardzo szybko, aby dotrzymanie terminu wejścia w życia ustawy było możliwe. Istotne jest jednak, że ukształtowała się obecnie wyraźna alternatywa - albo proponowane przez MPiPS powierzenie wypłaty ZUS, albo koncepcje wywodzące się z "Bezpieczeństwa dzięki emeryturze" oparte na instytucjach prywatnych (w tym zakładach ubezpieczeń na życie) i zakładające istotną rolę ZUS w procesie akwizycji i wypłaty, aby obniżyć koszty funkcjonowania systemu.

Autor jest dyrektorem zarządzającym Pionem Nadzoru Ubezpieczeniowego w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego. Tekst wyraża wyłącznie poglądy jego autora i nie prezentuje stanowiska Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego.

Paweł Pelc