ZUS kontra II filar: Kto pójdzie na śmietnik?

Ale są też zwolennicy takiego rozwiązania. Spróbujmy na spokojnie rozważyć racje przemawiające za i przeciw tej koncepcji.

Reprezentujący resort pracy w publicznych debatach wiceminister prof. Romuald Poliński twierdzi, że "powierzenie zarządzania systemem wypłat z II filara kapitałowego ZUS-owi daje pełne gwarancje po pierwsze - wysokiej efektywności inwestowania tych środków, a po drugie - ich bezpieczeństwa i niskich kosztów wypłat" (dyskusja na antenie Programu I Polskiego Radia, 7 grudnia 2006).

Za takim rozwiązaniem przemawiać ma to, że ZUS dysponuje rozbudowaną siecią placówek, ma już doświadczenie w wypłacaniu emerytur ze starego systemu i odpowiednią infrastrukturę. O tym, że poradzi sobie także z inwestowaniem olbrzymich środków zgromadzonych w OFE na rynku kapitałowym, świadczyć ma to, że maklerzy i doradcy inwestycyjni zarządzają już środkami zgromadzonymi w Funduszu Rezerwy Demograficznej.

Zanim weźmiemy pod lupę ministerialne argumenty, wyjaśnijmy najpierw, co kryje się pod pojęciem "wypłata emerytur z II filaru", a więc jakie zadania będzie musiała zrealizować instytucja wypłacająca emerytury.

Po pierwsze - wypłacić fizycznie, a więc dostarczyć do domu lub banku.
Po drugie - odpowiednio skalkulować wysokość świadczenia emerytalnego, czyli w praktyce renty dożywotniej wypłacanej emerytom na podstawie środków zgromadzonych w kapitałowej części systemu emerytalnego.
Po trzecie - efektywnie inwestować przez dziesiątki lat i pomnażać aktywa pieniężne przejęte z funduszy emerytalnych.

W dostarczaniu (dystrybucji) emerytur ZUS rzeczywiście ma duże doświadczenie i odpowiednią bazę. Powierzenie fizycznej wypłaty emerytur z II filaru ZUS-owi nie podlega raczej dyskusji. Zgadzają się z tym również przedstawiciele zarządzających OFE prywatnych instytucji finansowych (powszechnych towarzystw emerytalnych), np. Ewa Lewicka oraz twórcy koncepcji naszej reformy, m.in. prof. Marek Góra z SGH.

Zupełnie czym innym jest jednak funkcja zarządzania całością aktywów OFE zgromadzonych na wypłatę emerytur oraz funkcja zarządzania ryzykiem związanym z wypłatą emerytur w formie renty dożywotniej.

Jeśli chodzi o doświadczenia ZUS-u w inwestycjach na rynku kapitałowym , to są one bardzo skromne. Minister Poliński chętnie powołuje się na efekty zarządzania Funduszem Rezerwy Demograficznej (FRD), którego "inwestycje są bardziej efektywne od inwestycji dziewięciu otwartych funduszy emerytalnych" (cytowana audycja radiowa).

Przypomnijmy więc, że FRD uzyskał możliwość lokowania w instrumenty podobne do OFE dopiero w 2004. W kwietniu 2004 r. ogłoszono przetarg na zarządzanie aktywami FRD, ale ze względu na zbyt małą liczbę ofert złożonych przez prywatne towarzystwa funduszy inwestycyjnych ostatecznie nie dokonano wyboru i inwestowanie środków FRD pozostało, trochę z przypadku, a trochę z konieczności w gestii ZUS-u.

Dwuletnie doświadczenie z działalności inwestycyjnej na rynku kapitałowym, uwzględniającej również bardziej ryzykowne inwestowanie w akcje, jakim dysponują maklerzy i doradcy inwestycyjni zatrudnieni w ZUS, to jednak stanowczo zbyt mało, by oceniać efektywność zarządzania aktywami.

ZUS może powołać się także na nieco dłuższe doświadczenie w inwestowaniu środków FRD w obarczone minimalnym ryzykiem formy lokat. W latach 2002-2003 środki FRD były inwestowane (zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami) tylko w państwowe papiery dłużne i lokaty bankowe: np. w dniu 31 grudnia 2002 r. portfel inwestycyjny FRD składał się w 56% z bonów skarbowych, a w 44 % z obligacji skarbowych, 31 grudnia 2003 odpowiednio z 35% bonów skarbowych, 13% obligacji skarbowych i 52% depozytów bankowych.

Gwoli ścisłości dodajmy, że ta strategia inwestycyjna okazała się wówczas skuteczna. W 2003 r. FRD osiągnęło rentowność inwestycji na poziomie 6,56% w skali roku (średnia stopa zwrotu liczona metodą analogiczną jak w przypadku funduszy inwestycyjnych papierów dłużnych), co dawałoby drugie miejsce wśród funduszy papierów dłużnych.

Z tego jednak wcale nie wynika, że w przyszłości maklerzy ZUS-u będą bardziej efektywni od instytucji prywatnych, które zarządzają aktywami znacznie dłużej. Średnia stopa zwrotu funduszy emerytalnych (OFE) podawana jest nieprzypadkowo w okresach trzyletnich, ponieważ tylko w dłuższej perspektywie można ocenić jakość zarządzania. Na przykład w okresie od 30 września 2003 do 29 września 2006 r. średnia stopa zwrotu OFE wyniosła 45,83% (czyli około 15% rocznie). W ciągu pięciu lat (od grudnia 2000 do grudnia 2005) średnia stopa zwrotu OFE wyniosła 72,98%.

Oprócz niewielkiego doświadczenia inwestycyjnego przeciwko powierzeniu państwowej instytucji zarządzania emeryturami kapitałowymi przemawia również wielkość aktywów zgromadzonych w OFE i związana z nią skala ryzyka inwestycyjnego.

O ile cały Fundusz Rezerwy Demograficznej to obecnie ok. 1,5 mld zł, o tyle wartość całych aktywów OFE w br. przekroczy 150 mld zł, czyli sto razy więcej! Skala ryzyka inwestycyjnego i odpowiedzialność za zarządzanie tak gigantycznymi jak na nasze warunki pieniędzmi, jaką chce wziąć na siebie ZUS, jest więc olbrzymia. Takie też będą skutki ewentualnych nietrafionych decyzji inwestycyjnych czy zbyt malej efektywności zarządzania aktywami. W grę wchodzą przecież interesy całych pokoleń emerytów, a wyłączna odpowiedzialność za działania ZUS-u spadnie na państwo, od którego przyszli emeryci będą domagać się waloryzacji emerytur także z II filaru. Oczywiście, nie wszystkie kapitały OFE zostaną wypłacone jednorazowo. W pierwszych latach dopływ emerytów z nowego systemu będzie stosunkowo niewielki, ale już po 2014 roku nabierze tempa.

Konflikt interesów

Załóżmy jednak, że ZUS zatrudni armię znakomitych fachowców, którzy nie będą podejmować błędnych decyzji inwestycyjnych. Jak przekonamy się, czy nie można było osiągnąć lepszych wyników inwestycyjnych, skoro nie będzie żadnej konkurencji? Najbardziej niebezpieczne byłoby właśnie ustanowienie monopolu jednej (w dodatku państwowej) instytucji na inwestowanie środków przeznaczonych na emerytury z II filaru.

Nie mając konkurencji, taka instytucja nie będzie zmuszona do wypracowania wysokiej stopy zwrotu z inwestycji. Wystarczyłoby zbudować bezpieczny portfel inwestycyjny złożony z państwowych papierów dłużnych. Z kolei państwu zależeć będzie na tym, żeby owe papiery dłużne (bony skarbowe, obligacje) były oprocentowane jak najniżej, bo od tego zależy koszt obsługi długu publicznego. Wystąpi tu ewidentny konflikt interesów dwóch instytucji państwowych (Ministerstwa Finansów i ZUS-u).

Doświadczenia światowe wskazują, że aktywa światowe zarządzane przez instytucję ściśle powiązaną z rządem mogą służyć realizacji inwestycji korzystnych dla rządu, ale nieoptymalnych z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców.

Eksperci zwracają też uwagę na zagrożenie, jakie stanowić mógłby państwowy fundusz inwestycji kapitałowych dla całego polskiego rynku finansowego. Łatwo przewidzieć, że taki gigantyczny jak na polskie warunki fundusz inwestycyjny mógłby wpływać na kursy akcji spółek oraz papierów dłużnych notowanych na Giełdzie Papierów Wartościowych, kosztem pozostałych inwestorów.

Resort pracy chce obarczyć ZUS, a więc instytucję publiczną, czyli de facto wszystkich podatników, także całym ryzykiem związanym z kalkulacją wysokości świadczenia (aktuarialnym dopasowaniem wymiaru renty dożywotniej do przewidywanego dalszego okresu życia emerytów). Również w tym wypadku ryzyko popełnienia błędu jest bardzo duże i dotyczyć będzie całego rocznika (tzw. kohorty) emerytów.

Oprócz względów ekonomicznych, przywrócenie monopolu ZUS-u na wypłatę całości emerytur pociąga za sobą ogromne ryzyko polityczne. Społeczeństwo polskie starzeje się, a to stwarza pokusę do manipulowania przy systemie emerytalnym czy choćby pozyskiwania głosów wyborczych poprzez działania związane z wypłatą wyższych świadczeń, nie mających pokrycia w zgromadzonych na ten cel kapitałach emerytalnych. Podsumowując, argumenty przemawiające za i przeciw wypłacie świadczeń z II filaru przez ZUS (instytucję publiczną), przyjrzyjmy się poniższej tabeli

Źródło: Analiza propozycji rozwiązań systemu organizacji wypłaty świadczeń ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, Warszawa 2006, opracowanie własne

Nasuwa się pytanie: jeśli nie ZUS, to kto?

Aby na nie odpowiedzieć, należy zastanowić się, jakie kryteria powinno się zastosować przy wyborze jednej lub wielu instytucji zajmujących się wypłatą emerytur z II filaru.

W poświęconych tej tematyce opracowaniach z dziedziny polityki społecznej za podstawowe zasady wypłaty świadczeń przyjmuje się: dożywotność, bezpieczeństwo, równy status kobiet i mężczyzn, ochronę siły nabywczej świadczenia, konkurencję, prostotę i przejrzystość, niskie koszty, niezależność od interwencji politycznych.

Możliwe rozwiązania podzielić można na konkurencyjne (rynkowe), quasi-rynkowe i niekonkurencyjne (nierynkowe). Zarządzanie emeryturami kapitałowymi z II filaru można powierzyć:

• działającym na zasadach konkurencyjnych zakładom emerytalnym (nowe instytucje prywatne, przewidziane w pierwotnej, niedokończonej koncepcji reformy emerytalnej), zakładom ubezpieczeń na życie, instytucjom grupowego oszczędzania (fundusze inwestycyjne, banki) lub nawet samym OFE, wyposażonym, w dodatkowe uprawnienia; podmiotem dokonującym wyboru instytucji zarządzającej jego emeryturą kapitałową będzie wówczas sam emeryt;
  
• instytucjom prywatnym wyłonionych w drodze przetargu; w tym przypadku wyboru dokonuje inny podmiot (np. ZUS czy Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej), a nie sami zainteresowani,
  
• instytucji publicznej - w naszych warunkach będzie to naturalny monopolista w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, czyli ZUS.

Rozwiązania rynkowe i quasi-rynkowe również mają swoje silne i słabsze strony. Z wielu przeprowadzonych ekspertyz wynika, że jedynym produktem emerytalnym, który zapewni dożywotnią wypłatę świadczenia, jego kapitałowy charakter i możliwość wyboru przez konsumenta jest renta dożywotnia. Dostawcą takiej usługi jest zakład ubezpieczeń na życie.

Tworzenie nowych, licencjonowanych instytucji powołanych do wypłaty świadczeń wiązałoby się z wysokimi kosztami, które mogły zostać przerzucone na emerytów i uszczuplić ich kapitał emerytalny zakumulowany w OFE. Zakłady ubezpieczeń na życie mają doświadczenie w zarządzaniu ryzykami związanymi z dożywotnia wypłatą świadczeń (np. ryzykiem długowieczności niektórych emerytów , którzy wyczerpią zgromadzony kapitał, a mimo to muszą otrzymywać świadczenie), inwestowaniem aktywów i administrowaniem tysiącami indywidualnych rachunków.

Rola państwa powinna polegać na zapewnieniu bezpieczeństwa zarządzania środkami przeznaczonymi na wypłatę emerytur i poprawności kalkulacji wysokości świadczenia (normy ostrożnościowe, limity inwestycyjne wskazujące, w jakie instrumenty finansowe i w jakich proporcjach można inwestować - podobne do stosowanych już na rynku OFE, obowiązek reasekuracji itp., ewentualnie regulacje dotyczące górnych limitów opłat i wydatków na akwizycję).

Zaufanie do państwa

Oprócz argumentów merytorycznych na koniec pozwolę sobie odwołać się do wartości, jaką jest zaufanie do państwa. Skoro to państwo wprowadziło nowy system emerytalny, którego istotną część stanowi prywatnie zarządzany filar kapitałowy, zakładając (moim zdaniem słusznie) , że partnerstwo publiczno-prywatne w systemie emerytalnym lepiej pomoże rozwiązywać problemy zabezpieczenia emerytalnego w starzejącym się społeczeństwie niż państwowy monopol w tej dziedzinie, to dlaczego teraz burzyć to zaufanie, zakładając arbitralnie, że tylko instytucja publiczna (ZUS) zapewni efektywne zarządzanie i wypłatę emerytur.

Miliony ludzi przekonały się, że część kapitałowa nowego systemu dobrze funkcjonuje. W 1999 r. z osób w wieku 30-50 lat, które miały możliwość wyboru pozostania wyłącznie w ZUS-ie lub przystąpienia do nowego systemu, większość (4,26 mln z 6,6 mln, czyli 64%) zapisało się do otwartych funduszy emerytalnych, wyrażając tym samym votum nieufności wobec państwowego monopolu w dziedzinie emerytur.

Teraz ci sami ludzie mieliby prawo poczuć się oszukani, skoro ich składki inwestowane przez fundusze emerytalne i tak trafią do ZUS-u. Wolność wyboru i związana z nią personalizacja ubezpieczenia wpisana została w logikę nowego systemu emerytalnego. Proponowane przez resort pracy rozwiązania zmierzają dokładnie w odwrotnym kierunku. Jak w tej sytuacji zachęcać obywateli do większej przezorności i odpowiedzialności za swoje losy, skoro w powszechnej świadomości utrwali się przeświadczenie, że i tak o całej emeryturze decyduje ZUS (czytaj: państwo).

Nawet najbogatsze państwa Unii Europejskiej mają problem z udźwignięciem rosnących kosztów finansowania swoich systemów emerytalnych. Problem jest na tyle poważny, że samo państwo nie jest w stanie z nim sobie poradzić, dlatego tworzy się konstrukcje systemów złożonych z kilku filarów, z udziałem instytucji prywatnych.

Polskie rozwiązanie, polegające na częściowej prywatyzacji publicznego segmentu systemu emerytalnego, uchodzi za jedną z najbardziej kompleksowych i spójnych reform emerytalnych w Europie. Segment kapitałowy i zaangażowanie prywatnych instytucji w gromadzeniu kapitałów emerytalnych to atuty tego systemu, dlatego nie powinno się wprowadzać rozwiązań sprzecznych z jego logiką, w imię powtórnej centralizacji i przywracania państwowego monopolu emerytalnego.

Mówiąc wprost, jeśli polscy politycy chcą mieć już w niedalekiej przyszłości mniej, a nie więcej problemów związanych z wypłatą emerytur, to nie powinni dopuścić do przywrócenia monopolu państwa w tej dziedzinie. Jedno jest pewne: zaniedbana przez poprzednie rządy brakująca ustawa o wypłacie emerytur z II filaru musi być uchwalona szybko, aby instytucje powołane do tego niezwykle odpowiedzialnego zadania mogły się odpowiednio przygotować. Pierwsze emerytury z nowego systemu - dla kobiet należących do OFE - muszą być wypłacone już w 2009 roku.

dr Marek Szczepański
Autor tekstu jest pracownikiem Zakładu Nauk Ekonomicznych Politechniki Poznańskiej. Zajmuje się problematyką ekonomicznych aspektów funkcjonowania systemu emerytalnego. Jest autorem m.in. książki pt. "Dylematy reformy polskiego systemu emerytalnego", opublikowanej w Wydawnictwie Politechniki Poznańskiej w 2006 roku.