Brak recepty na dobre prawo

Czy zmiana rządu po wyborach będzie mieć wpływ na Radę Legislacyjną i jej prace?

- Poprzednia Rada Legislacyjna działała w momencie zmiany rządu. Jednak wywiązała się ze swoich obowiązków. Obecny skład Rady Legislacyjnej ma pracować do 2010 roku. W prawie nie da się powiedzieć, że jakieś rozwiązanie jest w 100 procentach dobre. Nawet Trybunał Konstytucyjny pyta ekspertów o zdanie. Rada prezentuje jeden pogląd, ale najpierw dyskutuje. W drodze konsensusu potrafi wypracować wspólne stanowisko; zdarzają się też zdania odrębne. My o niczym nie rozstrzygamy. Dajemy opinię, która może być inspirująca dla rządu, bez względu na opcję polityczną.

Jaki wpływ na kształt prawa ma działalność Rady Legislacyjnej?

- Zwykle mamy do czynienia z walką różnych podmiotów, które wpływają na kształt prawa. Rada jest na samym początku procesu legislacyjnego i nigdy nie można mieć pewności, jaki będzie końcowy efekt jej prac oraz innych organów. Powtarzam - Rada wydaje opinie, które nie są wiążące.

W tym roku mija 35 lat istnienia Rady Legislacyjnej. Jakie znaczenie ma funkcjonowanie tego organu?

- Można zauważyć, że niektóre projekty mimo zmian rządów nieustannie powracają. Rada Legislacyjna może zawsze korzystać z dorobku poprzedników. Niekiedy jest też tak, że sprawa trafia np. do Trybunału Konstytucyjnego czy ponownie do parlamentu i wówczas te organy też korzystają z naszego dorobku. Rada miała inną rolę w państwie niedemokratycznym. Mówiło się wówczas nie o tworzeniu dobrego prawa, bo uważano, że takie już jest, można było je tylko udoskonalać. Czynnikiem decydującym była polityka. Obecnie też nie można wyeliminować przyczyn politycznych przy tworzeniu prawa, bo każdy rząd ma swoje priorytety. Gdyby było wiadomo, jak tworzyć dobre prawo, to w każdym państwie byłoby ono doskonałe. Ale prawo to nie matematyka, nie da się rozwiązywać problemów prawnych za pomocą wzoru. Prawo powstaje przy ścieraniu się opinii i poglądów. Jednak mechanizmy prawne zależą także od pewnej koncepcji politycznej.

Jak obecnie wygląda współpraca z ministerstwami przy tworzeniu prawa?

- W ciągu półtora roku Ra- da zaopiniowała ponad 200 aktów prawnych. Resorty uwzględniły ponad 50 proc. naszych uwag. Rada służy też wyłapywaniu nieścisłości. Przykładowo rozpatrywaliśmy dwa projekty tego samego ministerstwa. W jednym proponowano nowelizację ustawy, a w drugim zastąpienie jej inną ustawą. Powstały zatem dwa projekty, które miały różną koncepcję. Ministerstwu pokazaliśmy, że różne komórki pracujące nad ustawami powinny lepiej ze sobą współpracować.

Rada także doradza - wskazuje, co warto zmienić, z naszych podpowiedzi korzystają więc ministerialni legislatorzy.

Co czeka Radę w najbliższym czasie?

- Nie ma planu pracy Rady. Napływają do nas tylko projekty, które ministrowie uznają za wskazane do zaopiniowania. My nie możemy sobie ich wybierać, Rada nie jest też od prowadzenia własnych badań. Tak więc do nas przychodzi projekt i my go opiniujemy. Dlatego w działaniach Rady nic się nie zmieni.

Mówił pan, że rządowe projekty ustaw są dobre, ale to posłowie często je psują w Sejmie. Co należałoby zrobić, aby to zmienić?

- To jest bolączka nie tylko Polski, ale i innych państw. Często przyjmuje się projekty, których posłowie nie znają. W natłoku dużej liczby ustaw ciężko jest znać je wszystkie. Ponadto w Sejmie nie obowiązuje, tak jak w niektórych krajach, kworum obecności. Bywa że podczas dyskusji, kiedy jedni mają przekonać innych, jest obecnych kilkanaście osób. Następnie przy pełnej sali jest głosowanie, nawet nad kilkudziesięcioma projektami ustaw. Każdy poseł ma wówczas ściągę ze wskazówkami, jak głosować. Łatwo jest jednak przepuścić przepis, z którym poseł się nie zgadza.

Tak więc większość posłów głosuje nad zmianami prawa, o których nie ma pojęcia?

- Posłowie nie są w stanie wiedzieć wszystkiego. Tak jest wszędzie. Posłowie nie mogą znać się na wszystkim, nie muszą być specjalistami. Mają jednak do dyspozycji konsultacje środowiskowe, ekspertów oraz zdrowy rozsądek.

Jakie znaczenie na pracę Rady ma skrócenie kadencji Sejmu i nowe wybory?

- Mamy tyle samo zadań co wcześniej. Są prace, które wykonuje się cały czas, niezależnie od tego, jaki jest rząd. Tak jest na przykład z emeryturami pomostowymi. Niektóre projekty przechodzą z gabinetu do gabinetu, z jednego Sejmu do drugiego. Rada Legislacyjna pomaga także wdrażać przepisy unijne. Nowy rząd i parlament zawsze chętnie korzystają z gotowego projektu, który np. implementuje dyrektywy Unii Europejskiej.

Bogusław Banaszak

profesor, konstytucjonalista, od maja 2006 r. jest przewodniczącym Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Kierownik katedry prawa konstytucyjnego na Uniwersytecie Wrocławskim

Opinie

Andrzej Zoll
były rzecznik praw obywatelskich

Aby posłowie nie psuli prawa podczas prac w komisjach, konieczne jest uchwalenie ustawy o tworzeniu prawa, która bardzo dokładnie regulowałaby proces legislacyjny. Takie przepisy precyzyjnie powinny określać zasady zarówno pracy nad rządowymi projektami ustaw i pracy w komisjach sejmowych. Istotne jest utrudnienie procedury zgłaszania poprawek szczególnie w przypadku rządowych projektów ustaw.

Stanisław Dąbrowski
przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa

KRS opiniuje niektóre projekty ustaw. Współpraca z rządem i Ministerstwem Sprawiedliwości wygląda jednak różnie. Są nieporozumienia polegające na tym, że nawet po zaopiniowaniu przez nas projektu i tak potem uwagi te nasze nie są uwzględniane. Bywa że nasze sugestie nie są załączane do projektów, które trafiają do Sejmu.

Łukasz Kuligowski