Tk rozpoznał pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Wojewódzki sąd administracyjny po rozpoznaniu sprawy z wniosku Adama C., Stefana C. i Ewy K. uchylił decyzję samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu używalności. Kolegium to po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wojewódzki sąd administracyjny stwierdził, że w tej sprawie kolegium orzekało jak organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Zarząd Miejski w Gdańsku Wydział Techniczny, oddział Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzję samorządowe kolegium wydało po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym w składzie kolegium orzekającego znajdowała się osoba, która była również członkiem składu kolegium rozpoznającego sprawę pierwszy raz. Zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności. Gwarancje te powinny być zapewnione także stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ. Chodzi o to, żeby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.

Biorąc to pod uwagę wojewódzki sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło samorządowe kolegium. Rozpoznający to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie występują zasadnicze wątpliwości. Na podstawie kwestionowanych przepisów kodeksu postępowania administtracyjnego da się bowiem skonstruować dwie normy o odmiennych dyspozycjach. Normę wykluczającą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do postępowania zainicjowanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz normę nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do takiego postępowania, przynajmniej w zakresie dotyczącym postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym.

Zdaniem pytającego sądu norma, zgodnie z którą wykluczone jest stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub członka organu z postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, narusza konstytucyjne standardy sprawiedliwości proceduralnej wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji.

Pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do tego, czy należy stosować przepisy o wyłączeniu członka samorządowego kolegium odwoławczego w sytuacji, gdy członek ten brał udział w wydaniu przez SKO pierwszej decyzji, zaskarżonej następnie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Do upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a w razie jego wniesienia w terminie do czasu wydania ponownego rozstrzygnięcia, wstrzymane jest wykonanie pierwszego orzeczenia SKO.

Z mocy kodeksu postępowania adminiastracyjnego do wniosku tego należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołania w tym między innymi przepisy dotyczące wyłączenia członków organu kolegialnego. Na tym tle powstała znacząca rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych. Zgodnie z jednym stanowiskiem, które znalazło wyraz w uchwale NSA z 22 lutego 2007 r., odpowiednie stosowanie art. 24 §1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego oznacza obowiązkowe wyłączenie od udziału w postępowaniu rozpatrywanym przez SKO, tego członka, który był w składzie orzekającym po raz pierwszy. Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem, ponowny udział członka SKO w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy członek ten już brał udział w pierwszym rozstrzygnięciu, jest dopuszczalne, gdyż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. dotyczy w tym przypadku tylko spraw rozpoznawanych w trybie dwóch instancji.

Celem wyłączenia członka SKO jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Nie można akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy. Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06). Prawo obywatela do wniesienia odwołania stanowi jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Sprawiedliwość wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne.

Zważywszy na charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, który podobnie jak klasyczne odwołanie pełni funkcję instrumentu realizacji konstytucyjnego prawa strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, jak i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO pierwszej decyzji w danej sprawie, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy. Oznacza to, że norma prawna wyprowadzona ze wskazanych w pytaniu prawnym przepisów jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami kontroli, jeżeli członek SKO, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej po raz pierwszy nie podlega wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym kolegium rozpoznającym ponownie tę samą sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skutkiem wyroku jest możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno w pierwszej instancji, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.