Budżet 2025 pod napięciem. "Czarne chmury" nad ścieżką redukcji deficytu

Według informacji przekazanych PAP przez ministra sportu Sławomira Nitrasa, rząd zajmie się projektem budżetu na 2025 rok na posiedzeniu zaplanowanym na środę, 28 sierpnia. To będzie już tylko postawienie przysłowiowej kropki nad i - liderzy ugrupowań koalicyjnych od wielu tygodni rozmawiają o przyszłorocznym budżecie, a zwłaszcza o jego stronie wydatkowej. 

Budżet państwa to nie tylko matematyka, ale też polityka: trzeba w nim znaleźć miejsce na realizację obietnic wyborczych, a to wiąże się właśnie z wydatkami. A ponieważ koalicjantów jest trzech (a czasem czterech, co pokazała niedawna sytuacja, w której dwa ugrupowania tworzące Trzecią Drogę - Polska 2050 i PSL - przedstawiły dwa odrębne pomysły na reformę składki zdrowotnej) i każdy z nich obiecał coś w ubiegłym roku wyborcom, to o oszczędne podejście jest wyjątkowo trudno.

Tym razem jednak zapędy polityczne hamować będzie nie tylko Ministerstwo Finansów - które najlepiej wie, ile i na co można wydać - ale też unijna procedura nadmiernego deficytu, którą Polska została objęta po tym, jak nasz deficyt budżetowy za 2023 r. przekroczył dozwolony poziom 3 proc. PKB. Minister finansów Andrzej Domański musi pokazać, że wchodzi na ścieżkę redukcji deficytu - co zresztą zakłada "Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2024-2027", przedstawiony w kwietniu. Zakłada on obniżenie w 2025 r. deficytu sektora rządowego i samorządowego (czyli liczonego według unijnej metodologii, a więc w ujęciu, które będzie interesować patrzącą nam na ręce Komisję Europejską) do 4,4 proc. PKB z poziomu 5,1 proc. PKB w 2024 r.

Minister finansów konsekwentnie powtarza, że - jeśli chodzi o schodzenie z deficytu - bardzo liczy na wzrost gospodarczy. Im wyższy będzie ten ostatni, tym lepiej będzie wyglądać relacja deficytu do PKB. O tym swoistym "wyrastaniu z deficytu" mówił też podczas spotkania na Campusie Polska Przyszłości w niedzielę 25 sierpnia. 

- Kluczowe dla wychodzenia z procedury nadmiernego deficytu będzie utrzymanie wysokiego tempa wzrostu PKB - powiedział Andrzej Domański. Jego resort prognozuje w założeniach makroekonomicznych dla budżetu (poznaliśmy je w czerwcu), że wzrost PKB w 2025 r. wyniesie 3,7 proc., a średnioroczna inflacja (ważna w kontekście wpływów z VAT) 4,1 proc.

Czy jednak minister finansów się nie przeliczy? Pytamy ekonomistów, czy otoczenie makroekonomiczne faktycznie będzie w przyszłym roku wspierać budżet państwa.

- Zakładamy, że przyszły rok będzie trochę lepszy od poprzedniego pod względem wzrostu PKB, ale nie jesteśmy przesadnie optymistyczni: prognozujemy, że wzrost gospodarczy przyspieszy do 3,5 proc. z 3 proc. - mówi nam Marcin Luziński, ekonomista Santander BP. 

- Założenia makroekonomiczne resortu finansów do przyszłorocznego budżetu też raczej nie przewidują znaczącego przyspieszenia, bo mówią o wzroście 3,7 proc. Oceniamy tę prognozę jako realistyczną, ale też niezbyt konserwatywną.  

"Konserwatywny" w języku ekonomistów znaczy tyle, co ostrożny. Czy zatem MF przeszacowało swoje prognozy? 

- Dla wzrostu PKB pojawiło się w ostatnim czasie więcej ryzyk w dół niż w górę: liczyliśmy na poprawę koniunktury w Niemczech, a te oczekiwania się nie materializują; ostatni odczyt PMI dla niemieckiego przemysłu pokazał dosyć wyraźny i nieoczekiwany spadek, a bez poprawy w niemieckiej gospodarce, zwłaszcza w przemyśle, trudno marzyć o poprawie koniunktury w przemyśle w Polsce. Z kolei opublikowane 26 sierpnia przez GUS dane o wynikach finansowych dużych firm wskazują na mocne załamanie inwestycji, rzędu 8 proc. rdr (według tych danych, plany inwestycyjne dużych firm spadły w II kwartale 2024 r. w ujęciu realnym o 8,1 proc. - red.): to silna wskazówka, że w całej gospodarce odczyt inwestycji nie będzie zbyt dobry - wylicza Marcin Luziński. 

- Pamiętajmy jednak, że szybki szacunek PKB za II kw. 2024 r. to dobry odczyt na poziomie 3,2 proc. - żeby tyle osiągnąć, to należy spodziewać się solidnego wyniku w innych kategoriach, tak więc na przykład nie można wykluczyć, że pozytywnie zaskoczy konsumpcja. Tym bardziej, że otoczenie dla wzrostu konsumpcji jest dobre - wzrost dochodów jest na tyle dynamiczny, że w tym roku gospodarstwa domowego będą mogły zwiększać i konsumpcję, i oszczędności. 

- Wszystko to sprawia, że można liczyć na postępujące odbicie gospodarcze, a więc nadzieje ministra finansów na utrzymanie wysokiego tempa wzrostu w 2025 r., co pomoże w wychodzeniu z procedury nadmiernego deficytu, nie są bezpodstawne - konkluduje.

Główny ekonomista mBanku Marcin Mazurek nie wyklucza, że nadzieje MF mogą zostać spełnione nawet z nawiązką - według niego bowiem założenia makro do budżetu są nieco zbyt ostrożne. 

- Ministerstwo Finansów ma dość konserwatywne prognozy wzrostu gospodarczego na ten rok i przyszły; wydaje się też, że lekko konserwatywne są prognozy średniorocznej inflacji w 2025 r., co oznacza, że w obu przypadkach te wskaźniki mogą okazać się wyższe. Te dwa czynniki stwarzają więc przestrzeń dla zaskoczeń in plus, jeśli chodzi o dynamikę dochodów budżetowych - mówi w rozmowie z Interią Biznes.

Wystarczy więc, że gospodarstwa domowe będą konsumować więcej, a ceny będą nieco wyższe, by do rządowej kasy popłynął większy strumień dochodów z VAT. Dodatkowo napływ środków z KPO, według resortu funduszy i polityki regionalnej, ma być największy właśnie w 2025 r., co będzie pobudzać inwestycje i napędzać wzrost gospodarczy. Jeśli te impulsy silnie zadziałają, to minister finansów będzie mógł spać spokojnie.

- Problemem tego budżetu, który niebawem zobaczymy, jest jednak to, że nie będzie w nim zbyt dużo zakładek bezpieczeństwa - zaznacza Marcin Luziński z Santandera. - Deficyt jest cały czas wysoki - to raz. KE chce, żeby ten deficyt ograniczać - to dwa. A do tego dochodzą obietnice wyborcze i wydatki socjalne, które trzeba będzie realizować w 2025 r. Sytuacja dla ministra finansów nie jest więc, delikatnie mówiąc, zbyt komfortowa. 

Andrzej Domański, choć wywodzi się z rynku kapitałowego, nauczył się już reguł politycznej gry i wie, że nie może być tylko "surowym księgowym". "Będziemy rozmawiać z panią minister klimatu, z panią minister przemysłu, ze wszystkimi stronami, które odpowiadają za politykę energetyczną w Polsce. Będziemy rozmawiać na temat działań, które podejmujemy, aby rachunki (za energię elektryczną - red.) w Polsce pozostały na akceptowanym poziomie" - taką uspokajającą wypowiedź z jego strony można było usłyszeć w lipcu na antenie radia TOK FM.

- Od 2025 r., zgodnie z planem konwergencji, deficyt sektora rządowego i samorządowego ma zacząć maleć. Zarazem widzimy chęć w Ministerstwie Finansów do tego, żeby jakiekolwiek zmiany regulacyjne były jak najmniej dotkliwe dla gospodarstw domowych. Było to widoczne w przypadku cen prądu i gazu: zmiany okazały się ostatecznie mniej dotkliwe, niż można było sądzić na początku roku. Jeżeli więc w resorcie finansów na obecnym etapie pojawiają się pomysły kontynuacji działań osłonowych w 2025 r., to należy zakładać, że takie działania będą podejmowane - mówi Marcin Mazurek z mBanku.

Także ekonomiści Santandera uważają, że rząd będzie dalej starał się zapobiegać negatywnym skutkom nadmiernego wzrostu cen energii. - Nasza prognoza zakłada średnioroczną inflację w 2025 r. na poziomie 4,7 proc. Kluczowe będzie tutaj pytanie, co stanie się z cenami energii - my zakładamy, że ich wzrost będzie nadal powstrzymywany i że prawdopodobnie pozostaną one na podobnym do tegorocznego poziomie. Bez tego "mrożenia" trudno będzie o średnioroczny wskaźnik inflacji z czwórką z przodu - mówi M. Luziński.

Ale związane z cenami energii działania osłonowe dla gospodarstw domowych to nie wszystko. W budżecie na 2025 r. trzeba utrzymać wszystkie dotychczasowe wydatki na politykę socjalną. Kolejna kwestia to dotrzymanie przedwyborczej obietnicy reformy składki zdrowotnej dla firm, którą do góry nogami wywrócił Polski Ład.

- Zobaczymy też, co ostatecznie stanie się ze składką zdrowotną dla przedsiębiorstw. Wizja rządowa niekoniecznie musi być spójna z wizją MF, dlatego - choć teraz jest jeszcze za wcześnie, by orzec, że ścieżka redukcji deficytu nie będzie realizowana - to nad tą ścieżką zbierają się czarne chmury - zauważa M. Mazurek.

Pomysł reformy składki zdrowotnej autorstwa Domańskiego i jego koleżanki z rządu (i z KO zarazem), minister zdrowia Izabeli Leszczyny, zakłada koszt dla budżetu państwa na poziomie 4-5 mld zł i według szefa MF w przyszłym roku budżet może sfinansować obniżenie składki dla przedsiębiorców właśnie za taką mniej więcej cenę. Ale pomysły koalicjantów są o wiele bardziej kosztowne. Chociaż nie zostaną zrealizowane co do joty - bo wszystkie ugrupowania tworzące rząd powtarzają, że trzeba wypracować w tej kwestii kompromis - to efektem tego kompromisu może być i tak nieco wyższy koszt reformy składki zdrowotnej.

- Niemniej jednak Polska już jest objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu i musi dążyć do redukcji deficytu strukturalnego. Ta procedura nie jest czymś strasznym z punktu widzenia finansów publicznych; ten proces będzie rozciągnięty na lata, ale jeżeli jeden z elementów "nie zagra" - czyli np. wzrost gospodarczy nie przyspieszy aż tak mocno, jak byśmy chcieli - to już plany dotyczące redukcji deficytu mogą być zagrożone - dodaje główny ekonomista mBanku.

- Nominalnie deficyt budżetowy w 2025 r. nie będzie się zasadniczo różnić od tego zaplanowanego na 2024 r. Natomiast jeśli chodzić o deficyt sektora rządowego i samorządowego, to w odniesieniu do PKB będzie on zapewne planowany jako niższy, natomiast nie sądzę, że będzie to różnica odczuwalna dla gospodarki - konkluduje. Zastrzega przy tym, że wszelkie prognozy są obarczone niepewnością: 

- Pamiętajmy też, że minister finansów ma dużo więcej możliwości kształtowania deficytu budżetowego, o których my - progności - nie wiemy i nie jesteśmy w stanie ich uwzględnić w naszych przewidywaniach. 

W budżecie na 2025 rok zobaczymy też, jakie koszty obsługi zadłużenia planuje MF na przyszły rok. W tym roku wydatki z budżetu państwa na spłacanie odsetek od obligacji, które emituje rząd, mają wynieść 66,5 mld zł.

- Nominalnie te sumy, które Polska wydaje na obsługę długu, robią wrażenie, i oczywiście one mogłyby być mniejsze, choć nieuprawnione są np. porównania do 2020 r., kiedy stopy procentowe były na dużo niższym poziomie - wskazuje M. Luziński. - Jednak to, jakie są te koszty, zgadza się z obecną sytuacją makro. Mamy dług, który wynika z tego, co działo się w ostatnich latach; mamy rentowności, które wynikają wprost z poziomu stóp procentowych - tu nie ma dodatkowej premii związanej np. z obawami rynku o polski dług, te koszty są takie, jakie muszą być w tych okolicznościach.

Wraz z projektem ustawy budżetowej na 2025 rok poznamy też odpowiedź na pytanie, czy rząd znowelizuje budżet na rok bieżący. Jest ono o tyle zasadne, że wielu ekonomistów wskazuje, że państwo polskie nie ściągnie z VAT-u tyle, ile pierwotnie założyło MF - a jest to kwota rzędu 313 mld zł.

- Nie zakładamy nowelizacji tegorocznego budżetu. Wprawdzie wpływy z VAT nie rosną na tyle szybko, by zrealizować tegoroczne ambitne założenia budżetowe (choć rosną w solidnym tempie), ale resort finansów ma tutaj pewne możliwości "przerzuceń" księgowych. My zakładamy, że wpływy z VAT będą o kilkanaście miliardów złotych niższe od założeń - podsumowuje M. Luziński z Santandera.

Katarzyna Dybińska