Budżet na 2025 rok wielkim wyzwaniem. Co rząd nam da, a co zabierze?

• Redukcja deficytu budżetowego Polski będzie niełatwa, biorąc pod uwagę oczekiwania społeczeństwa co do kontynuacji różnych świadczeń socjalnych, a także pęd koalicjantów do realizowania kosztownych obietnic wyborczych - przyznają ekonomiści;
• Rząd musi lawirować między koniecznością poprawy kondycji finansów publicznych, czego wymagać będzie od nas Bruksela, i utrzymaniem społecznego poparcia w roku wyborów prezydenckich;
• Widać już, że Bruksela nie będzie stosować wobec Warszawy "taryfy ulgowej" w związku z wydatkami na obronność;
• Czy w tej sytuacji resort finansów będzie musiał podjąć niepopularne decyzje, które zwiększą obciążenia dla obywateli, ale zmniejszą je dla budżetu?

Rada Ministrów musi przedłożyć Sejmowi projekt budżetu na przyszły rok do 30 września br. Prace nad nim już trwają, ale zadanie tym razem jest wyjątkowe niełatwe. Polska od 2025 r. teoretycznie ma wejść na ścieżkę redukcji deficytu. Z "Wieloletniego Planu Finansów Państwa na lata 2024-2027" wynika, że ma on spaść z 5,1 proc. PKB w tym roku do 4,4 proc. PKB w roku przyszłym. 

Zmniejszanie deficytu jest nie tylko pożądane z perspektywy prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej. Wymaga od nas tego także Komisja Europejska, która objęła nas procedurą nadmiernego deficytu (PND) po tym, jak naruszyliśmy unijną regułę, która mówi, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych państwa członkowskiego nie powinien przekraczać 3 proc. PKB.

Minister finansów Andrzej Domański ma przed sobą karkołomne zadanie. Z jednej strony musi pokazać, że podejmuje realne wysiłki na rzecz zmniejszenia deficytu. Z drugiej - wyborcy przyzwyczaili się już do różnego rodzaju świadczeń społecznych i działań osłonowych, i trudno będzie odebrać im choćby niewielką część z nich, tym bardziej, że w 2025 r. do gry wchodzi też czynnik polityczny. Odbędą się wybory prezydenckie, a jeśli obóz rządzący wystawi wspólnego kandydata, to w przypadku ograniczenia wydatków socjalnych irytacja wyborców skupi się właśnie na nim.

- Poziom deficytu budżetu państwa w 2025 r. stanowi duże wyzwanie. Mamy bardzo rozbudzone oczekiwania społeczne co do różnego rodzaju świadczeń, mamy trzech koalicjantów, którzy złożyli różne obietnice i chcą się z nich wywiązać, a konkurencja na scenie politycznej jest wciąż bardzo mocna, także biorąc pod uwagę opozycję - mówi nam Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego.

- Oprócz tego mamy konieczność odbudowy finansów samorządów i kofinansowanie nowego unijnego budżetu. Granty z KPO - jak wskazuje sama definicja grantu - nie wymagają kofinansowania, ale środki strukturalne już tak, i w tej części są one obciążeniem dla budżetu - wskazuje ekspert. - Wreszcie, wyzwaniem z punktu widzenia deficytu są te wydatki zbrojeniowe, które w statystykach unijnych rozliczane są memoriałowo. Unia patrzy nie tyle na wypływ pieniędzy, co na moment dostaw. A wiemy, że obecnie my na razie głównie dużo płacimy, a dostawy z tytułu kontraktów spływają wolno, więc w statystykach unijnych tylko część (wydatków - red.) powiększa deficyt.

Każdy rząd ma do dyspozycji dwa proste sposoby, by zmniejszyć deficyt. Jednak są one niekorzystne dla obywateli (a pośrednio dla rządzących): to albo zmniejszenie wydatków (a więc redukcja albo rezygnacja z wybranych świadczeń), albo podniesienie podatków.

Pierwszy sposób budzi chyba największe obawy w rządzących, bo najłatwiej wywołać poprzez jego zastosowanie falę społecznego niezadowolenia. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że rząd próbuje tutaj okrężnej drogi. Przykładem renta wdowia. Projekt obywatelski zakładał, że owdowiała osoba będzie mogła zachować swoje świadczenie i powiększyć je o 50 proc. renty rodzinnej po zmarłym małżonku lub pobierać rentę rodzinną po zmarłym małżonku plus 50 procent swojego świadczenia. Teraz ta "dodatkowa" część będzie niższa - od 1 lipca 2025 r. do końca 2026 r. będzie wynosić 15 proc., a od 2027 r. wzrośnie do 25 proc. Łączna kwota pobieranych świadczeń nie będzie mogła być wyższa niż trzykrotność najniższej emerytury, choć projekt obywatelski postulował trzykrotność średniej emerytury. Mniej w kieszeni wdowca, ale więcej w państwowej kasie (koszty projektu po "liftingu" będą dla budżetu mniejsze).

Jeśli chodzi o drugi sposób, to wiele wskazuje na to, że rząd stara się stosować taktykę "gotującej się żaby" i stopniowo zwiększać obciążenia z tytułu różnych danin. Ministerstwo Finansów chce na przykład, by akcyza na papierosy wzrosła w przyszłym roku mocniej niż wynika to z ustawy o akcyzie, a konkretnie z jej fragmentu zwanego "akcyzową mapą drogową". Przewiduje on wzrost stawek o 10 proc. rocznie do 2027 roku. Jednak w połowie lipca przedstawiciele MF ogłosili, że akcyza na papierosy ma wzrosnąć o 25 proc., na tytoń o 38 proc., a na e-papierosy -  o 75 proc. Stosownego projektu nowelizacji ustawy jednak póki co nie ma; branża tytoniowa zgłasza swoje uwagi i alarmuje, że podwyżki mogą doprowadzić do rozrostu szarej strefy. Jednak rosnące potrzeby budżetu są nieubłagane, a więc wzrost akcyzy jest nieunikniony.

Innym przykładem tego zwyżkowego trendu w podatkach są zmiany w podatku od nieruchomości, który płacą przedsiębiorstwa. Danina ta obejmie od 2025 r. szereg nowych obiektów, m.in. wchodzących w skład infrastruktury telekomunikacyjnej, energetycznej czy sportowej. Na firmy z różnych branż padł blady strach.

Jak widać, minister finansów działa w taki sposób, aby budżetowy wilk był syty, ale też owca w postaci wyborcy pozostała cała. Andrzej Domański ma też cały czas nadzieję na to, że pomoże mu wzrost gospodarczy. Przykładowo - ożywienie konsumpcji to większe wpływy z VAT do budżetu, w którym dzięki temu będzie więcej pieniędzy. W takim scenariuszu poziom wydatków na różne świadczenia społeczne nominalnie może pozostać niezmieniony.

- Zakładamy, że główna strategia rządu to "wyrastanie" z deficytu i długu. Rząd liczy na cykliczną poprawę dochodów z VAT; obecnie bardzo mocno rusza konsumpcja i zmienia się struktura PKB. Rok 2023 praktycznie cały upłynął pod znakiem załamania konsumpcji, ale w 2024 r. według naszych prognoz wzrośnie ona o 4,3 proc., a na 2025 r. prognozujemy wzrost o 3,5 proc. To pozytywne dla dochodów VAT-owskich, i to jest główne założenie resortu finansów - mówi Rafał Benecki.

Resort finansów zakłada, że polska gospodarka urośnie o 3,7 proc. w 2025 r. po prognozowanym wzroście o 3,1 proc. w 2024 r.

- Jeśli chodzi o prognozowane ożywienie gospodarcze (na które liczy rząd w kontekście "wyrastania z deficytu"), to zakładamy, że 2024 rok będzie słaby - wskazuje zarazem ekonomista. - Tempo zaawansowania projektów z KPO jest niewielkie; widać, że nie daje się szybko zaktualizować KPO. Ale już 2025 i 2026 r. to będzie duża ekspansja pod względem napływu pieniędzy unijnych. Pomimo dostosowania fiskalnego, które prędzej czy później będzie miało miejsce, ze strony unijnych środków przyjdzie duży impuls gospodarczy.

Problem w tym, że deficyt i tak pozostanie duży - zauważa Marcin Zieliński, prezes i główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju. 

- Najłatwiej jest założyć, że w redukcji deficytu pomoże nam wzrost gospodarczy, ale prognozy długoletnie - np. Międzynarodowego Funduszu Walutowego - wyraźnie pokazują, że w obecnych warunkach deficyt w Polsce będzie utrzymywał się powyżej 4 proc. PKB do 2029 r., mimo że gospodarka będzie rosła, więc to nie jest tak, że sam wzrost "załatwi" nam kwestię redukcji deficytu - zwraca uwagę ekspert. - Oczywiście, wzrost gospodarczy pomaga, ale jak jest wzrost, to pojawia się też tendencja do tego, żeby wprowadzać nowe świadczenia, które generują nowe wydatki. A tu problem jest taki, że wszystkie komitety startujące w wyborach naobiecywały niebywale dużo i teraz próbują to realizować. W efekcie mamy przykłady programów, które są w ogóle nieprzemyślane, np. jeśli chodzi o politykę socjalną w Polsce. 

- Przykładowo, renta wdowia nie jest programem socjalnym dla osób faktycznie będących w trudnej sytuacji - najbardziej na tym świadczeniu skorzystają ci, którzy pobierają nieco wyższe emerytury. Świadczenie 800 plus, jak zresztą pokazała "Biała księga" MF, poskutkowało tym, że we wszystkich grupach dochodowych mamy podobny odsetek rodzin pobierających świadczenia socjalne. Do tego pojawiają się obietnice zwiększania nakładów na ochronę zdrowia z jednej strony, a z drugiej obniżania składki zdrowotnej, co jest dość absurdalne. Minister finansów na razie jakoś godzi się na te różne szalone pomysły, choć powinien powiedzieć, że sytuacja fiskalna nie jest tak dobra, by je realizować - uważa Marcin Zieliński.

Rafał Benecki z ING BSK do niewesołego obrazu finansów publicznych dorzuca kolejny detal. - Jest jeszcze jeden bardzo ważny element, który jest pomijany w debacie na temat budżetu. Nie widzą tego wyborcy ani partie polityczne. Ostatnie lata były okresem skokowego wzrostu świadczeń społecznych, ale także podwojenia płac. Obawiam się, że skok kosztów pracy w Polsce oderwał się od tempa wydajności i to mocno podkopało konkurencyjność gospodarki i może mieć negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego. Na dodatek polski biznes mało inwestował, zostając w tyle na sąsiadami w regionie i UE. Aby utrzymać tempo doganiania najbogatszych, Polska potrzebuje przemyślanego planu rozwojowego, wspierania krajowej innowacyjności i przyciągania produktywnych inwestycji zagranicznych, stabilnych podatków i prawa. Stąd debata powinna dotyczyć tego, jak wykorzystać budżet i politykę fiskalną do tych celów. Dzisiaj słyszymy raczej targi polityczne i oczekiwania społeczne na kolejne świadczenia socjalne. Szybko możemy powielić błędy krajów południa Europy, które po osiągnięciu 80 proc. średniego PKB na głowę w UE utknęły w stagnacji - przestrzega.

- Prognozujemy, że w 2024 r. deficyt wyniesie ok. 5,5 proc. PKB, a w 2025 r. - 4,5 proc. PKB - mówi Rafał Benecki. - Prognozy te pozwalają na utrzymanie tempa ograniczenia deficytu strukturalnego na poziomie około 0,5 proc. PKB rocznie. Obawiamy się jednak, że może ono być wolniejsze, a gros dostosowania fiskalnego nastąpi po 2025 r. Ono przyspieszy w 2026 i 2027 r., kiedy koniunktura będzie już dużo mocniejsza, będziemy mieć kumulację inwestycji i ożywienie globalne. To ostatnie powinno rozpocząć się gdzieś w trakcie 2025 r. Wreszcie, 2026 r. to politycznie będzie okres między wyborami w Polsce.

- Ciężar dostosowania fiskalnego przypadnie więc na kolejne lata, a Polska będzie prawdopodobnie chciała wynegocjować taką możliwość z KE. Projekt budżetu na 2025 powinniśmy poznać do końca września, na przedstawienie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa rząd ma czas do końca października - na pewno w tej chwili ma więc już jakieś pojęcie, jak będą wyglądały rekomendacje KE dla Polski, i pod to próbuje przygotować przyszłoroczny budżet - dodaje.

Wiadomo, że to, na co mocno liczyła Polska - a mianowicie, że Bruksela w swoich rekomendacjach uwzględni duże wydatki rządu w Warszawie na obronność, związane z wojną za naszą wschodnią granicą i odradzającym się ryzykiem wrogości ze strony Federacji Rosyjskiej - raczej się nie ziści. Raz jeszcze przypomnijmy, że KE stosuje podejście memoriałowe, jeśli chodzi o rozliczanie wydatków na obronność - ważne jest dla niej to, kiedy faktycznie otrzymamy uzbrojenie z tytułu różnych kontraktów, a nie data, w której przelaliśmy kontrahentom pieniądze.

- Na razie sygnały z Komisji są takie, że nie ma specjalnych ulg dla Polski - potwierdza R. Benecki. - Wydatki militarne nie wyjaśniają wszystkiego, jeśli chodzi o skalę deficytu. To, że dużo wydatków socjalnych zostało odziedziczonych po poprzedniej ekipie rządzącej, to jedno, ale pojawiają się też nowe wydatki tego typu. KE może co najwyżej zgodzić się na przesunięcia między latami, jeśli chodzi o skalę dostosowania.

- Polska ma dzisiaj jeden z największych deficytów w UE, a zakładane tempo dostosowania w ujęciu strukturalnym jest wciąż zbyt małe, aby zatrzymać wzrost długu w relacji do PKB. Z drugiej strony realne tempo wydatków w 2024 i 2025 roku będzie istotnie niższe od roku 2023 kiedy było one dwucyfrowe. Wracamy do tempa wydatków z lat przed pandemią i dużym skokiem inflacji - konkluduje ekonomista.

- Czy rząd będzie wprowadzał nowe podatki, czy redukował wydatki? - zastanawia się Marcin Zieliński z FOR. - Trudno powiedzieć; w tej chwili jest tak, że po obu stronach robi dokładnie na odwrót. Na pewno lepiej byłoby, gdyby zamiast podnoszenia podatków rządzący obniżali wydatki, bo takie działanie bardziej wspierałoby wzrost. Obawiam się jednak, że rząd znajdzie sobie jakąś przestrzeń do podnoszenia podatków. 

- Warto zadać sobie pytanie, czym kieruje się obecna koalicja rządząca, kształtując politykę fiskalną, bo to nie jest tak, że wszyscy wyborcy oczekują, że będziemy mieli niskie podatki i rozdęte wydatki. Wielu wyborców obecnej koalicji oczekuje, że rząd będzie dbał o stan finansów publicznych i nie będzie kierował szerokiego strumienia wsparcia do wszystkich bez wyjątku - uważa nasz rozmówca. - Przed wyborami 2023 r. ukazał się zresztą sondaż, z którego wynikało, że nawet wyborcy Lewicy nie popierają świadczenia wówczas jeszcze 500 plus, wypłacanego wszystkim bez jakichkolwiek kryteriów.

- Trzeba zastanowić się nad kształtem polityki socjalnej w Polsce, bo ona w tej chwili nie jest adresowana stricte do osób w trudnej sytuacji, ale jest prowadzona "na oślep" - apeluje M. Zieliński. - W relacji do PKB nasze wydatki socjalne są na poziomie Szwecji; to pokazuje, jak są rozdęte. Oczywistym "kandydatem" do cięć powinien być program 800 plus, który nie przyczynił się do wzrostu dzietności, a jeśli chodzi o zmniejszenie ubóstwa, to można to było zrobić mniejszym kosztem. Taka modyfikacja polityki socjalnej wymaga jednak śmielszych ruchów, a nie udawania, że nie ma problemu - bo skoro Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu, to problem ewidentnie jest. 

Katarzyna Dybińska