CBA: nowa służba specjalna

Toczy się dyskusja na temat zasadności powołania do życia nowej instytucji - Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Jego zwolennicy twierdzą, że powołanie do życia Biura Antykorupcyjnego jest jedyną szansą na zapewnienie przestrzegania prawa antykorupcyjnego zawartego w szeregu obowiązujących ustaw. Przeciwnicy natomiast uważają, iż instytucja taka jest zbędnym i kolejnym organem administracji publicznej realizującym te same zadania, jakie leżą w kompetencjach już istniejących organów kontroli państwa oraz jego bezpieczeństwa.

We współczesnym państwie demokratycznym korupcja jest poważnym zagrożeniem ładu instytucjonalnego, stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa.
Niepotrzebna biurokratyzacja

Dzisiaj walkę z korupcją prowadzi wiele wyspecjalizowanych służb i organów administracji rządowej, wśród których wymienić należy między innymi: Policję, Straż Graniczną, Służbę Celną, Inspekcję Kontroli Skarbowej, Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Najwyższą Izbę Kontroli. W wymienionych instytucjach powołano specjalne zespoły, wydziały lub departamenty, których statutowym celem jest podejmowanie działań antykorupcyjnych w każdym z przypadków naruszenia przepisów prawa z elementami korupcji. Instytucje takie nie realizują jednak w pełni zadań, dla których zostały powołane. Podstawowy problem stanowi tutaj zgromadzenie w kilku instytucjach kompetencji o jednym charakterze - dotyczących podejmowania działań w sprawach antykorupcyjnych.

Taki rozdział zadań pomiędzy instytucje państwowe powołane do sprawowania kontroli administracji na wielu jej płaszczyznach powoduje niepotrzebną biurokratyzację tych instytucji. Przyczyn takiego stanu rzeczy upatrywać należy również w fakcie, że walka z korupcją jest tylko jednym z całego katalogu zadań postawionych przed tymi formacjami. W takiej sytuacji ich działania na rzecz ścigania karnego przestępstw korupcyjnych są rozproszone. W tych zaś warunkach należy odwołać się do rozwiązania scalonego i kompleksowego zwalczania korupcji w drodze represji karnej przez wyspecjalizowany organ administracji rządowej, którego zadania ma właśnie spełniać Centralne Biuro Antykorupcyjne.
Sankcja, prewencja i edukacja

Wyspecjalizowana służba antykorupcyjna, jaka ma powstać w Polsce, powinna być utworzona w celu wzmocnienia działań w trzech następujących dziedzinach:
1. Sankcji, która jest nie tylko skuteczną karą dla przestępców, ale również poszukiwaniem ich najbardziej odpowiednimi środkami.

2. Prewencji, której głównym celem jest wyszukiwanie sytuacji niosących zagrożenie, aby ustanowić środki, które pozwolą zmniejszyć zagrożenia korupcyjne.
3. Edukacji, która polega na zmianie mentalności społeczeństwa.
W celu zapewnienia skuteczności działań podejmowanych przez Biuro Antykorupcyjne konieczne staje się realizowanie zadań biura we wszystkich trzech wymienionych tutaj dziedzinach.

Powołanie do życia jednej instytucji, takiej jak CBA, które stanowiłoby formację specjalizującą się w zwalczaniu korupcji i wszelkiego typu nadużyć na wszystkich szczeblach administracji publicznej, wydaje się zatem rozwiązaniem trafnym z punktu widzenia centralizacji zadań antykorupcyjnych. Kompetencje Centralnego Biura Antykorupcyjnego i ścisła współpraca z organami ścigania w konsekwencji mogą przyczynić się do rzetelnego i szybkiego przeprowadzenia postępowań dyscyplinarnych i karnych w stosunku do funkcjonariuszy publicznych popełniających przestępstwa korupcji. Poza tym należy wziąć pod uwagę element psychologiczny - istnienie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w świadomości zarówno społeczeństwa, jak również wszystkich urzędników administracji publicznej.

Założenia powyższe znalazły odzwierciedlenie w przygotowanym projekcie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (CBA) - DRUK nr 275. W myśl projektu ustawy, urząd ten został powołany jako służba specjalna do spraw zwalczania korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz życiu publicznym i gospodarczym, a także działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 projektu ustawy) oraz koordynujący działania w tym zakresie innych służb w Polsce (art. 28 projektu). Główną funkcją CBA, na gruncie projektu ustawy, jest natomiast walka z korupcją w drodze represji karnej (art. 2 ust. 1 pkt 1)) oraz ujawnianie przypadków łamania przez osoby pełniące funkcje publiczne przepisów antykorupcyjnych (art. 2 ust. 1 pkt 2-4).

Zasadniczym celem jego działania jest walka z nadużywaniem władzy i wykorzystywaniem uprzywilejowanej pozycji do osiągania korzyści osobistych i majątkowych. W wymiarze indywidualnym działania CBA będą zatem ukierunkowane na wykrywanie przestępstw korupcyjnych i tych wszystkich czynów zabronionych, którym korupcja towarzyszy.

WAŻNE Powstanie CBA nie spowoduje odebrania kompetencji w zakresie ścigania przestępstw korupcyjnych Policji, Straży Granicznej, służbom skarbowym i celnym. Formacje te nadal będą rozpoznawać i wykrywać przestępstwa korupcyjne, jeśli ujawnią tego rodzaju czyny w zakresie swojej zasadniczej działalności.
Klarowny podział zadań
Powstanie CBA nie spowoduje odebrania kompetencji w zakresie ścigania przestępstw korupcyjnych Policji, Straży Granicznej, służbom skarbowym i celnym. Formacje te nadal będą rozpoznawać i wykrywać przestępstwa korupcyjne, jeśli ujawnią tego rodzaju czyny w zakresie swojej zasadniczej działalności. Nie ulegnie też zmianie charakter zadań Ministerstwa Finansów, które polegają na koordynowaniu działań w zakresie zwalczania oszustw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej. Utworzenie CBA przyniesie pewne zmiany w obszarze funkcjonowania cywilnych służb specjalnych.

W efekcie tego zabiegu Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanie się służbą o charakterze stricte kontrwywiadowczym, do zadań której należeć będzie wyłącznie zwalczanie szpiegostwa i terroryzmu oraz przeciwdziałanie ujawnianiu tajemnicy państwowej. Zadania ABW z zakresu ścigania karnego korupcji osób pełniących funkcje publiczne znajdą się we właściwości Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Co wymyślili Francuzi

W tym miejscu powołać należy, jako przykład, rozwiązanie przyjęte we Francji, zgodnie z którym zwalczanie korupcji powierzone zostało wyspecjalizowanemu organowi administracji rządowej - Centralnemu Urzędowi ds. Przeciwdziałania Korupcji, w strukturze organizacyjnej państwa skupionemu przy ministrze sprawiedliwości. Podstawę działalności powołanego we Francji Centralnego Urzędu ds. Zapobiegania Korupcji stanowi ustawa z dnia 29 stycznia 1993 r. o zapobieganiu korupcji i przejrzystości transakcji gospodarczych i procedur publicznych oraz dekret z dnia 22 lutego 1993 r. w sprawie Centralnego Urzędu ds. Zapobiegania Korupcji.

Instytucja ta to międzyresortowa, wysoko wyspecjalizowana jednostka administracji publicznej podejmująca działania na etapie wcześniejszym niż policja i wymiar sprawiedliwości. Model francuski urzędu ma za zadanie gromadzenie informacji niezbędnych do wykrywania i przeciwdziałania przestępstwom korupcji aktywnej lub pasywnej, płatnej protekcji, popełnianych przez osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby prywatne, wymuszenia łapówek, bezprawnego przyjmowania korzyści oraz naruszenia zasad równości w zamówieniach publicznych (art. 1 ustawy o zapobieganiu).

Zakres przedmiotowy działania tej instytucji jest tożsamy z zadaniami wynikającymi z art. 1 i 2 projektu ustawy o CBA. Innym zadaniem urzędu jest udzielanie pomocy instytucjom sądowym rozpatrującym sprawy z zakresu korupcji (tylko na ich wniosek) oraz wydawanie organom administracji opinii na temat środków, które mogą być zastosowane w celu zapobieżenia tego rodzaju czynom (również tylko na ich wniosek). Opinie takie są przekazywane tylko i wyłącznie organom, które złożyły wniosek o ich wydanie. Organy te nie mogą rozpowszechniać wydanych opinii.

Nie konkurują z policją

Warto podkreślić, że francuski urząd jest organem o charakterze administracyjnym, który interweniuje, zanim jeszcze wymiar sprawiedliwości i policja wkroczą do akcji. Jego poczynania nie konkurują z działalnością policji - Centralny Urząd ds. Zapobiegania Korupcji może prowadzić śledztwa, jednakże mają one odmienny charakter od tych prowadzonych przez policję (np. urząd nie może przesłuchiwać obywateli ani urzędników). Celem zweryfikowania pewnych informacji urząd może odwoływać się do innych służb i instytucji państwowych mających uprawnienia inspekcyjne i kontrolne.

Jeżeli zgromadzone przez urząd informacje ujawniają fakty mogące stanowić czyny przestępcze, urząd ma obowiązek skierowania sprawy do Prokuratora Republiki. W przypadku wszczęcia sądowego postępowania śledczego w sprawie czynów określonych w art. 1 ustawy urząd zaprzestaje dalszego rozpoznawania sprawy. Całość materiałów zebranych podczas śledztwa jest w takim przypadku przekazywana prokuraturze.

Z RAPORTU TRANSPARENCY INTERNATIONAL

W raporcie Transparency International za 2000 r. na 99 ocenianych państw Polska znalazła się na 44 miejscu, jako kraj o wysokim stopniu skorumpowania. W analogicznym raporcie za 2003 r. na 106 ocenianych państw Polska zajęła już 64 miejsce. W raporcie za 2004 r. Polskę sklasyfikowano na pozycji 67, uznając przy tym za najbardziej skorumpowane państwo członkowskie Unii Europejskiej. W roku 2005 Polska znalazła się na miejscu 70, co świadczy o niepokojącym narastaniu korupcji w naszym kraju.

Centralny Urząd ds. Zapobiegania Korupcji cechuje fachowość kadry, w skład której wchodzą sędziowie i pracownicy państwowi oraz oddelegowani przez poszczególne ministerstwa wysocy urzędnicy państwowi, m.in. naczelny komisarz policji, sędzia sądu administracyjnego, Prokurator Generalny, przedstawiciel przedsiębiorstwa sektora publicznego, przedstawiciel przedsiębiorstwa sektora prywatnego, przedstawiciel urzędu skarbowego czy regionalnej izby obrachunkowej. Wszystkich członków urzędu oraz osoby wykwalifikowane (ekspertów), którzy działają na jego rzecz, obowiązuje zachowanie tajemnicy zawodowej.

Ustanowienie takiego urzędu we Francji świadczy o przekonaniu Francuzów o niemożliwości zwalczania korupcji tylko przy pomocy środków legislacyjnych i przy udziale już istniejących organów odpowiadających za politykę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Francuski Urząd ds. Zapobiegania Korupcji działa już 13 lat.

W tym okresie zmieniały się jego kompetencje, uprawnienia, zmieniał się jego skład i zadania. Niemniej jednak pozostaje ona nadal wysoko wyspecjalizowaną i fachową jednostką administracji publicznej, która ma istotny udział w zwalczaniu i zapobieganiu korupcji we Francji (R. Tymiński, Francuski Urząd ds. Zapobiegania Korupcji, Biuro Studiów i Ekspertyz 2006 r.).

Tomasz Lenarczyk - Autor jest doktorantem Wydziału Prawa KUL, specjalizującym się w zagadnieniach dotyczących prawnych instrumentów przeciwdziałania korupcji w administracji publicznej.