Ciąć czy nie ciąć, czyli o wydatkach budżetowych

Wielka Brytania zdecydowała się na drastyczne cięcia wydatków socjalnych w celu ratowania nadwyrężonego budżetu centralnego. W Niemczech ustanowiono w konstytucji zapis ograniczający dopuszczalną wielkość strukturalnego deficytu rządowego¹ do 0,35% PKB. W tym samym czasie amerykańscy ekonomiści doradzają administracji Baracka Obamy dalsze stymulowanie gospodarki wydatkami publicznymi, zarzucając jednocześnie Angeli Merkel szkodzenie gospodarce. Kto zatem postępuje słusznie?

Opublikowana niedawno analiza przeprowadzona przez dwóch profesorów Dartmouth College: James'a Feyrer'a oraz Bruce'a Sacerdote'a, pokazuje, że pakiety stymulacyjne zaaplikowane przez rząd Baracka Obamy istotnie wpłynęły na redukcję bezrobocia, a tym samym zwiększyły wzrost PKB. Naukowcy sprawdzali skuteczności bodźców fiskalnych na poziomie stanowym. Oszacowany przez nich koszt utworzenia jednego miejsca pracy wyniósł 400 tys. dolarów. Po wyłączeniu wydatków na edukację, które okazały się nieskuteczne w przeciwdziałaniu recesji², koszt utworzenia jednego miejsca pracy szacowany jest na około 100 tys. dolarów. To nieco lepszy efekt niż ten oczekiwany przez administrację jeszcze przed implementacją pakietów fiskalnych. Wyniki te implikują wartość keynesowskich mnożników w przedziale między 0,5 a 1,0³ (i aż 1,5-2,0 po wyłączeniu wydatków na edukację).

Wydaje się więc, że stymulowanie gospodarki opłaciło się. Koszty pakietu były relatywnie niewielkie w stosunku do otrzymanych efektów. W "normalnych'' czasach ekspansja fiskalna wiąże się ze wzrostem stóp procentowych oraz kosztów obsługi zadłużenia. Jednak operacje banku centralnego w ramach programu quantitative easing sztucznie utrzymują stopy procentowe na rekordowo niskich poziomach, przeciwdziałając efektom ubocznym interwencji gospodarczej. Taki stan nie może jednak trwać wiecznie. Pozytywne efekty luzowania polityki fiskalnej obserwowane są tylko w krótkim okresie. Długoterminowe koszty generowane przez deficyt budżetowy, do których należą m.in.: konieczność podniesienia podatków w przyszłości, wypychanie wydatków prorozwojowych przez koszty obsługi długu, zmniejszenie stopy oszczędności i wiele innych, sprawiają, że należy spodziewać się w niedalekiej przyszłości początku cyklu zacieśniania polityki fiskalnej przez rząd amerykański. Czy po odłączeniu fiskalnej kroplówki gospodarka amerykańska stanie na nogi o własnych siłach? Ekonomiści nie są na razie zgodni co do odpowiedzi na to pytanie. Jeśli czegoś nauczył nas niedawny kryzys, to tego, że o powodzeniu projektu decyduje jego długoterminowa stabilność, a nie sukcesy w pogoni za ryzykownymi, krótkoterminowymi korzyściami.

Inną drogę wybrały najważniejsze kraje zachodniej Europy. W 2009 roku administracja Angeli Merkel przeforsowała wprowadzenie obowiązującego od 2015 roku konstytucyjnego ograniczenia strukturalnego deficytu centralnego do 0,35% PKB. W czerwcu 2010 rząd Niemiec zaproponował pakiet oszczędnościowy opiewający na 80 mld euro do 2014 roku. Ofiarą cięć padły głównie świadczenia socjalne. Przewiduje się m.in. likwidację dodatkowych świadczeń dla bezrobotnych, rezygnację z opłacania przez państwo ubezpieczenia rentowego dla osób długotrwale pozbawionych pracy, a także nieznaczne zmniejszenie zasiłków rodzicielskich i stopniowe podniesienie wieku emerytalnego. W Wielkiej Brytanii rząd Davida Camerona zapowiedział cięcia budżetowe, których celem jest wyeliminowanie wynoszącego 109 mld funtów deficytu strukturalnego. Największą uwagę zwraca się na usuwanie barier utrudniających życie przedsiębiorcom, reformę edukacji, komercjalizację służby zdrowia, zamrożenie płac budżetówki, zmianę zasad przyznawania zasiłków społecznych, zwiększenie wieku emerytalnego i wiele innych. Podobne reformy przygotowują kolejne rządy, m.in. francuski czy szwedzki. W krajach z południa Europy oraz w Irlandii pakiety oszczędnościowe stały się koniecznością ze względu na problemy z regulowaniem bieżących zobowiązań. Czy europejscy decydenci popełniają błąd ograniczając wydatki publiczne, skoro luźna polityka fiskalna pomogła zwalczyć recesję w USA? Czy mając na uwadze problemy z obsługą zadłużenia przez coraz większą liczbę krajów, administracja Obamy myli się, podtrzymując dodatkowe ulgi podatkowe przy deficycie budżetowym stanowiącym ponad 11% PKB? Wydaje się, że ani jedno, ani drugie.

Przez dekady państwa europejskie wydawały miliardy na pomoc dla bezrobotnych czy zasiłki socjalne. Kryzys unaocznił im, że były to całkowicie zmarnowane pieniądze. Wadliwe instytucje rynku pracy przyczyniły się do utrzymania europejskiego bezrobocia na wysokim poziomie. Zbyt duża siła przetargowa tzw. insider'ów, czyli już zatrudnionych, którzy blokują dopływ nowych pracowników do firm doprowadziła do utrzymywania się długoterminowego bezrobocia. Efekt ten spotęgowany został przez nieodpowiedzialną politykę społeczną zniechęcającą do poszukiwania pracy. Restrykcyjna ochrona miejsc pracy, która zwiększa koszty zatrudnienia pracownika, ogranicza ilość wakatów oferowanych przez firmy. Wynikiem takiej strategii jest bezrobocie mające tendencję do utrzymywania się na relatywnie wysokim poziomie. Przez długi czas bezrobocie w Unii Europejskiej nie przekraczało 4%. Po kryzysie gospodarczym na początku lat 80. nastąpił jego nagły wzrost do 10%. Wadliwe mechanizmy polityki rynku pracy uniemożliwiły powrót do wartości początkowych po wyjściu z recesji oraz doprowadziły do istotnego problemu długoterminowego bezrobocia. Odsetek osób bezrobotnych od ponad pół roku w stosunku do bezrobotnych ogółem sięga prawie 60% (ponad 40% przed kryzysem). Bezrobocie w UE nigdy nie powróciło do poziomów sprzed 1980 roku. Nieefektywne i kosztowne mechanizmy pomocy społecznej usztywniły rynek pracy oraz zmusiły do utrzymywania wysokich podatków, tłamsząc rozwój gospodarczy.

Stany Zjednoczone nie mają takich problemów. Odsetek osób bezrobotnych dłużej niż przez pół roku był historycznie na bardzo niskim poziomie. Uległ co prawda istotnemu zwiększeniu do 43% w wyniku niedawnego kryzysu gospodarczego, jednak w przeszłości po pokonaniu przez kraj recesji wskaźnik ten powracał do poziomów kilkunastoprocentowych. To istotnie mniej niż w Unii Europejskiej. Ochrona zatrudnienia jest znacznie mniej restrykcyjna od europejskiej. Instytucje rynku pracy skuteczniej łączą poszukujących pracy z wakatem a decentralizacja związków zawodowych i niewielka siła przetargowa insider'ów poprawia elastyczność rynku pracy. Zasiłki dla bezrobotnych są porównywalnie hojne z europejskimi, jednak przyznawane są po spełnieniu bardziej restrykcyjnych wymogów i, co najważniejsze, szybko maleją wraz z wydłużeniem się okresu pozostawania bez pracy, co mobilizuje do poszukiwania zatrudnienia. Relatywnie niższa płaca minimalna niż w krajach europejskich ułatwia wejście na rynek osób niedoświadczonych oraz o niskich kwalifikacjach. Te wszystkie uwarunkowania sprawiają, że po pierwsze: system ten jest tani, umożliwiając utrzymanie niższej stopy opodatkowania i po drugie: rynek pracy błyskawicznie internalizuje negatywne szoki. Średnia stopa bezrobocia była od lat 80. w USA o połowę niższa niż na Starym Kontynencie. Po okresach recesji bezrobocie szybko powracało do niskich poziomów, udowadniając sprawność amerykańskiego rynku pracy.

Sytuacja, z którą przyszło zmierzyć się liderom państw europejskich znacznie różni się od tej, z którą zmagać musi się administracją Białego Domu. Redefinicja paradygmatu prowadzenia europejskiej polityki społecznej stała się koniecznością. Szereg badań naukowych wytyka błędy w sposobie rozdysponowywania pomocy socjalnej w Europie, sugerując efektywniejsze rozwiązania. Skostniały rynek pracy na Starym Kontynencie uniemożliwia realne dostosowania wewnętrznego rynku, takie jak na przykład deprecjacja płacy realnej w przypadku wysokiego bezrobocia. Ważniejsze od tego, ile pieniędzy jest wydawane, jest to, jak skutecznie poprawiają one sytuację najuboższych i czy pozytywnie wpływają na rynek pracy. Obecne cięcia budżetowe mają raczej charakter racjonalizacji systemu zabezpieczenia społecznego niż walki ze skutkami kryzysu. USA natomiast posiadają przestrzeń do dalszego luzowania polityki fiskalnej. Niskie stopy procentowe i elastyczny rynek pracy redukują część kosztów interwencji gospodarczej. Pozwala to mieć nadzieję, że forsowane przez Biały Dom propozycje skutecznie pomogą zrównoważyć amerykańską gospodarkę i wygenerować w długim terminie nadwyżkę finansową pozwalającą spłacić zaciągnięte zobowiązania. Za wcześnie jednak, aby wyrokować, czy polityka ta odniesie sukces.

Marek Ignaszak

^{1. Strukturalna część deficytu budżetowego to ta niezwiązana z fazą cyklu koniunkturalnego}

^{2. Powodem braku wpływu wydatków na edukację na stopę bezrobocia jest uwzględnianie w badaniu jedynie krótkoterminowych efektów}

^{3. Wartość mnożnika 0,75 oznacza, że pakiet fiskalny w wysokości tysiąca dolarów zwiększył PKB o 750 dolarów}