Czego uczy węgierska lekcja

Kryzys na Węgrzech jest już faktem, niezależnie od tego czy spojrzymy na powstałą sytuację od strony ekonomicznej, czy politycznej. Jak wiadomo już od kilku lat, głównym problemem rządu węgierskiego jest wysoki wskaźnik deficytu budżetowego. Według oficjalnych danych węgierskiego Ministerstwa Finansów, na koniec sierpnia 2006 roku ujemne saldo budżetu sektora publicznego osiągnęło blisko 6 proc. PKB. Z kolei ostatnia wrześniowa wersja programu konwergencji, ogłoszona jeszcze przed ostatnimi wydarzeniami na placu Kossutha, przedstawia wskaźnik deficytu na poziomie 10,1 proc. PKB na koniec roku.

W optymistycznej wersji założeń obecnego (jeszcze) rządu Ferenca Gyurcsanego, po przeprowadzeniu drastycznych reform wskaźnik deficytu budżetowego ma spaść poniżej kryterium unijnego (3 proc. PKB) dopiero w 2010 roku. Co więcej, na 2009 rok prognozuje się wystąpienie nadwyżki pierwotnej w budżecie, czyli wielkości powstałej po wyłączeniu kosztów obsługi długu publicznego.

Przyjrzyjmy się zatem drugiemu wskaźnikowi, także kluczowemu w ocenie polityki budżetowej rządu państwa należącego do Unii Europejskiej.

Na koniec sierpnia zadłużenie Węgier osiągnęło prawie 14 500 mld forintów, wzrastając o 13 proc. w stosunku do 2005 roku. Na koniec 2006 roku rząd węgierski prognozuje przekroczenie wielkości 68,5 proc. PKB, przy założeniu wzrostu gospodarczego na poziomie 4,1 proc. Zadłużenie ma wzrastać do 2008 roku, po czym systematycznie powinno obniżać się poniżej 70 proc. PKB.

Fakty i prognozy

Jak olbrzymi wpływ na poziom długu publicznego ma nagły wzrost deficytu budżetowego i konieczność jego szybkiego (zazwyczaj przy użyciu instrumentów krótkoterminowych) finansowania pokazuje chociażby porównanie powyższych wielkości z poprzedniego i obecnego programu konwergencji. W niedawnych prognozach na lata 2005-2008 przy przyjętym wówczas na 2006 rok deficycie około 5 proc. PKB zadłużenie kształtowałoby się na poziomie 58,4 proc. PKB i miało wykazywać wyraźną tendencję zniżkową poniżej kryterium unijnego (60 proc. PKB). W obecnej wersji programu różnica w zadłużeniu na 2006 rok wynosi aż 10 p.p. (przy danym założeniu zmian PKB), zaś w kolejnych dwóch latach zwiększa się odpowiednio do 14 i 16 p.p.

Jak się szacuje, Węgry wpadły w pułapkę zadłużeniową w latach 1993-1994, czyli w tym samym okresie co Polska. Ale już wówczas wprowadzono reformy instytucjonalne, których celem było połączenie działań zarządczych w ramach zadłużenia budżetowego w jednej agencji. Instytucja taka powstała w 1995 roku początkowo w obrębie Ministerstwa Finansów, by rok później stać się niezależną organizacją w ramach utworzonego właśnie Skarbu Państwa.

Wzorcowa agencja

Obecnie Węgry posiadają jedną z najlepiej zorganizowanych, funkcjonujących na krajowym rynku finansowym agencję zarządzania długiem publicznym (AKK Rt.), która od 2001 roku posiada status oddzielnej spółki Skarbu Państwa. Oprócz zarządzania zadłużeniem krajowym i zagranicznym agencja zajmuje się także płynnością budżetu państwa, przejęła również wiele zadań wcześniej przeprowadzanych przez bank centralny (m.in. operacje na instrumentach pochodnych).

Tego typu działania w pełni odpowiadają współczesnym tendencjom w nowoczesnym zarządzaniu zadłużeniem budżetu państwa. Konsolidacja zadań ma na celu zwiększenie efektywności koordynacji operacyjnej w ramach finansowania potrzeb pożyczkowych rządu oraz minimalizację kosztów i ryzyka obsługi długu. Z drugiej strony zwiększenie autonomii instytucjonalnej oraz odpowiednia wewnętrzna struktura decyzyjna (m.in. Rada dyrektorów, czy odpowiednio utworzony Komitet doradczy) ma zmniejszyć ryzyko polityczne, wysoce niepożądane przy przeprowadzaniu działań zarządczych o charakterze rynkowym.

Węgierskie instytucjonalne rozwiązanie zarządzania długiem publicznym jest często przytaczane jako wzorcowy przykład skutecznego nadzoru publicznego, gdyż oprócz kontroli państwowej agencja węgierska podlega także własnemu audytowi wewnętrznemu oraz audytowi przeprowadzanemu przez instytucję komercyjną.

Na bazie powszechnego już trendu "agencyjnego zarządzania zadłużeniem" występującego w krajach Europy Zachodniej, w naszym regionie oprócz węgierskich pionierów praktycznie od 2002 roku tę drogę reform przyjęła także Słowacja, która jak wiadomo daleka jest od sytuacji kryzysu budżetowego.

Brak konsekwencji

Węgry mają zatem bardzo solidną podstawę organizacyjną do skutecznego zarządzania, a tym bardziej zmniejszania zagrożenia kryzysem zadłużeniowym. Niestety, jak na razie głównym rodzajem "ryzyka" na Węgrzech, jakie muszą brać pod uwagę także zarządzający długiem, jest niekonsekwencja realizacji kluczowych reform przez partie rządzące, zarówno prawicowe jak i lewicowe, kierujące się doraźnymi efektami politycznymi. Oprócz ostatnich wydarzeń ewidentnym tego przykładem była między innymi nieodpowiedzialna realizacja wyborczych obietnic płacowych przed (rząd Viktora Orbana) i po poprzednich wyborach (rządy Partii Socjalistycznej), które w 2002 roku, czyli tuż przed wejściem do Unii Europejskiej, doprowadziły do wzrostu deficytu budżetowego do poziomu 9,2 proc. PKB. Ciekawy jest także fakt, że już rok później w programie przedakcesyjnym rząd socjalistów deklarował obniżenie deficytu w 2005 roku do 2,8 proc. PKB, a w 2006 roku do poziomu 0,5 p.p. poniżej kryterium unijnego.

Sytuacja na Węgrzech pokazuje jeszcze raz jakie są skutki braku rokrocznej dyscypliny fiskalnej. Konsekwencje obecnego kryzysu, między innymi w postaci obniżenia ratingu kraju (Standard & Poor's ocena negatywna BBB+, Fitch ocena negatywna A- - dane z 20.09. dla zadłużenia w walucie krajowej), podwyżki i tak wysokich stóp procentowych, wzrastająca inflacja (nawet do prognozowanych 7 proc.), spadek wartości waluty krajowej, to sytuacja niemalże ekstremalna, wymagająca wysokich kwalifikacji od zarządzających długiem do przeprowadzania operacji na rynku skarbowych papierów wartościowych, do którego inwestorzy tracą zaufanie.

Jednak jak podkreślają teoretycy i praktycy zarządzania długiem publicznym, podobnie jak niezależny bank centralny w stu procentach nie gwarantuje niskiej inflacji, tak autonomiczna agencja zarządzania długiem publicznym nie daje gwarancji niskiego zadłużenia. Sprawna jej organizacja ma na celu przeciwdziałanie często nieprzewidywalnym rodzajom ryzyka (niestety także politycznego) i obniżanie bieżących kosztów tak, aby dług ustabilizował się, przede wszystkim nie stanowiąc rosnącego obciążenia wydatków dla budżetu państwa.

Niewątpliwie zatem wskaźnik długu publicznego na Węgrzech ma szansę osiągnąć docelowe prognozowane wartości referencyjne, jednak przy założeniu rzeczywistych i konsekwentnych reform po obu stronach bilansu budżetu państwa. Pytanie bowiem obecnie nie brzmi kto ich dokona, ale jak szybko i sprawnie.

Kamila Marchewka-Bartkowiak
Autorka jest doktorem nauk ekonomicznych, pracownikiem naukowym Akademii Ekonomicznej w Poznaniu