Czy Polsce pozostało gonić czy łapać króliczka?
Gonić króliczka czy złapać króliczka? Oto jest pytanie! Takie rozstrzygnięcie jest tym bardziej ważne, jeśli dotyczy spraw publicznych. W polityce niestety mamy do czynienia nazbyt często z gonieniem zamiast z łapaniem i są tego stanu różne przyczyny. W jednych przypadkach to autentyczny brak innej możliwości w danym czasie, ale w innych po prostu łatwiej jest gonić, niż złapać króliczka.
- Trzeba bowiem mieć nieprzeciętne umiejętności, a jeśli już zadanie nawet się uda, to i tak pojawi się następny króliczek. Praca więc przynosi małe efekty, pochłaniając duże nakłady.
Jest w Polsce oto taki króliczek, który jest ścigany przez wiele lat, w trakcie wielu kadencji, w zasadzie przez wszystkie opcje polityczne. Tym króliczkiem jest biurokracja. By złapać króliczka i zrobić z niego pieczeń na niedzielny stół, politycy co kilka lat chwytają w ręce broń, co się zowie deregulacja, i jadą na polowanie. Jednym w tej dziedzinie udaje się więcej innym mniej, ale w zasadzie nadal nic się nie zmienia. Polski króliczek biurokracji nadal ma się nieźle, pasąc się na łąkach wciąż rozrastającego się prawa. Paragrafy tu, paragrafy tam - żyć nie umierać. Mnożą się więc nam w tym dobrobycie króliczki na potęgę, bez żadnej szkody dla swojej populacji. Kolejne też zastępy polityków mają w naszym kraju co robić i o co (z czym) walczyć.
Jakie są przyczyny takiego stanu rzeczy i co należałoby zrobić, by wreszcie królik w potrawce znalazł się na niedzielnym stole? Wydawałoby się, że odpowiedz jest trudna a rozwiązanie niemożliwe. Na szczęście jest inaczej, ale trzeba się podjąć: po pierwsze, wielkiego wyzwania, a po drugie, aż w dwóch dziedzinach - stanowienie prawa i stosowania prawa. Zanim jednak przejdę do przygotowania polowania, a więc określenia charakterystyki koła łowieckiego, analizy topograficznej terenu oraz identyfikacji stanu pogłowia królików, to najpierw refleksja generalna.
W Polsce nader często słyszę, że deregulacja prawa jest kluczem do sukcesu polskiej gospodarki. Od tego procesu zależy wszystko. Chciałbym w tym kontekście powiedzieć, że jest to stawianie sprawy na głowie. Myślenie, że jak poprawimy jedną czy drugą ustawę, że jak zderegulujemy jedną czy drugą dziedzinę, to nagle będzie rozkwit, jest pozbawione ekonomicznych podstaw. Nie będzie bowiem żadnego rozkwitu, jeśli nie będziemy kompleksowo tworzyli podstaw upragnionego przez nas wszystkich rozwoju. Gospodarka to system naczyń powiązanych. By się rozwijała równolegle, trzeba spełnić ogromnie wiele różnych, ważnych i niezależnych od siebie warunków. Muszą być zdrowe finanse o niskim długu sektora publicznego i niskim wskaźniku deficytu budżetowego. Muszą być realizowane zadania inwestycyjne w infrastrukturę: i tę kolejową, i tę drogową, i tę lotniczą, i tę telekomunikacyjną. Muszą być podejmowane zadania w zakresie ochrony środowiska, firmy bowiem muszą mieć gdzie zrzucać ścieki i wywozić śmieci. Musi być zagwarantowany dostęp do źródeł energii, a więc należy umożliwiać realizację inwestycji tak w wytwórczość, jak i przesył. Muszą być podejmowanie i wdrażane kolejne instrumenty wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw, także w ich ekspansji za granicę. W końcu muszą być tworzone warunki dla rozwoju innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy. Tak można konieczne warunki narodowego powodzenia wymieniać godzinami. Jeśli jeden element tego łańcucha nie zaistnieje, to cały system źle działa. W tym łańcuchu wzajemnych zależności i twórczego budowania są oczywiście także i przepisy prawa, ale trzeba je nie tylko zmieniać, poprawiać, ale przede wszystkim należy stworzyć w systemie prawodawstwa wreszcie nową jakość.
W Polsce już niemalże od 20 lat różne ekipy, od Leszka Balcerowicza poprzez Jerzego Hausnera kończąc na podpisanym autorze niniejszego tekstu, podejmowały zadania deregulacyjne na różnych frontach walki z króliczkiem. Dawały one nawet niezłe efekty, ale niestety najczęściej tylko przejściowo. Nasz niewinny bowiem króliczek to tak naprawdę wredna hydra, której jeśli odetnie się jeden łeb, to zaraz w to miejsce wyrastają dwie nowe głowy. Jak sobie więc z tym poradzić? Najważniejsza jest reforma systemu stanowienia prawa. W Polsce nadal bowiem tworzone są buble prawne, a ludzie boją się udać w swojej sprawie do urzędu.
Jest tak dlatego, że system tworzenia prawa niewiele różni się od tego z czasów PRL, a podejście urzędników do obywateli zbyt często przypomina stosunek sprzedawcy do klienta w sklepie, w którym półki są puste: "Nic nie ma i nic nie będzie", "Jak się da, to się zobaczy".
Reforma, którą mam na myśli, jest zmianą niemalże ustrojową, bardzo trudną do przeprowadzenia legislacyjnie, ale też i politycznie. Wiele podmiotów bowiem, także partii, musiałoby odstąpić od dzisiejszych uprawnień i zgodzić się na zasadnicze zmiany. Te musiałby zresztą dotknąć bardzo wielu dziedzin, środowisk i osób, np. profesorów prawa i tworzonej przez nich doktryny. Trudno wszak, jeśli kilkadziesiąt lat się wykładało w takim, a nie innym duchu, jeśli przez kilkadziesiąt lat tworzyło się takie, a nie inne normy prawa i zasady doktryny, jeśli przez kilkadziesiąt lat pisało się dziesiątki komentarzy, setki artykułów - to nagle wszystko to przekreślić i powiedzieć - co było, to nie ma, tworzymy wszystko od nowa.
Zresztą oczywiście nie o to chodzi. Specjalnie przerysowuję temat, aby wskazać, że pole bitwy nie jest wygodne, a zadanie nie jest łatwe. Inną przykładową grupą oporu, wbrew pozorom, są dziennikarze i media, bowiem krytykując polityków, często bez wyraźnej podstawy, wymuszają na nich nie zawsze potrzebne działania. Najczęściej nie są to rozwiązania systemowe - na nie bowiem potrzeba czasu, a tego dziennikarz nie posiada - lecz doraźne, te bowiem zaspokajają potrzebę napisania tekstu na jutro albo nagrania tzw. "setki" do TV już na "za pięć minut".
Oczywiście, bardzo często z ważnymi rozwiązaniami nie można czekać na zmiany systemowe, dlatego w ostatniej kadencji powstał m.in. "Pakiet na rzecz przedsiębiorczości", liczący prawie czterdzieści ustaw. Ich rozwiązania są bardzo dobrze oceniane choć, jak wszystko co dobre w Polsce, mało znane. Warto więc przypomnieć, że w ostatnich czterech latach wprowadziliśmy dla przedsiębiorców ułatwienia np. w zakresie podejmowania a szczególnie prowadzenia działalności gospodarczej.
Dobrym przykładem może tu być zasada "zgłoś i działaj" a szczególnie "zero okienka", w którym za darmo, bez wychodzenia z domu czy z biura można zarejestrować firmę praktycznie od ręki. Zderegulowaliśmy też prawo, np. zamieniając obowiązek przedstawiania licznych zaświadczeń na prawo składania zwykłych oświadczeń, radykalnie ograniczyliśmy zakres kontroli w firmach, wprowadziliśmy do prawa domniemanie uczciwości podatnika, dorozumianą zgodę administracji, możliwość zawieszenia działalności gospodarczej oraz po wielkich bojach z opozycją także zupełnie nowe przepisy ustanawiające odpowiedzialność urzędniczą oraz transparentność działania administracji publicznej.
Zmieniliśmy też przepisy ustawy o rachunkowości, by łatwiej i taniej małe firmy realizowały swoje obowiązki wobec fiskusa, ustanowiliśmy partnerstwo publiczno-prywatne i upadłość konsumencką, obniżyliśmy do minimum wymagany kapitał założycielski spółek kapitałowych, zlikwidowaliśmy "areszty wydobywcze". Zmniejszyliśmy reglamentację administracyjną działalności, czyli liczbę i uciążliwość koncesji, zezwoleń, pozwoleń. Dużym osiągnięciem jest także zlikwidowanie walutowości prawa dewizowego oraz wprowadzenie ułatwień w swobodnym przekształcaniu się firm, np. spółdzielni czy przedsiębiorstw osób fizycznych w spółki prawa handlowego. Dokonaliśmy depenalizacji polskiego prawa gospodarczego, radykalnie zmniejszając odpowiedzialność karną i finansową przedsiębiorców. Znieśliśmy również lub zmniejszyliśmy wysokość większości opłat związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Równie ważne są zmiany w prawie podatkowym, jak choćby trzykrotne skrócenie okresu zwrotu podatku VAT, wprowadzenie ulgi inwestycyjnej dla małych firm, czy też wprowadzenie przepisów o elektronicznych deklaracjach oraz e-fakturach. Nie bez znaczenia są też zmiany dotyczące gospodarczego wymiaru sprawiedliwości i egzekucji należności.
Przykładem może być sąd elektroniczny i rejestracja spółek z ograniczoną odpowiedzialnością w ciągu 24 godzin. Znieśliśmy też obowiązek posługiwania się numerem REGON, a w działalności pozagospodarczej również numerem NIP. Takich ważnych rozwiązań są setki. Ale co z tego? Można by z żalem powiedzieć - nic!
Bo nadal odbiorcy prawa mają przeświadczenie, że zmieniło się niewiele. Skąd się to bierze? Po pierwsze z ich kontaktów z często bezduszną administracją, a po drugie z napływu informacji o powstających nowych bublach prawnych. Nasz więc króliczek biurokracji nadal spokojnie się pasie na łące polskiego prawa i administracji.
Celem postulowanych przeze mnie zmian powinno być zmniejszenie liczby przepisów oraz zwiększenie transparentności tworzenia prawa, tak aby ludzie wiedzieli co, kiedy i dlaczego władza chce zrobić. Kolejna sprawa to zwiększenie jasności i czytelności norm oraz ulepszenie przepisów w zakresie oceny skutków regulacji. I rozwiązanie najważniejsze, wprowadzenie do systemu najsilniejszej bariery tworzenia nowych obciążeń. Rolę tę może wypełnić jedynie ustanowienie obowiązku oceny kosztów regulacji dla obywateli, a więc także i dla przedsiębiorców. Ten element jest najważniejszy, dlatego że bez niego nie da się ograniczyć biurokracji.
Mając natomiast takie rozwiązanie w systemie, można skutecznie w określonym czasie nie tylko zahamować generowanie nowych biurokratycznych norm, ale także zmniejszyć koszty już obowiązującego prawodawstwa. Mam tu na myśli nowy system, który zobowiązywałby do wyliczania, jakie koszty dla obywateli generuje każdy kolejny przepis, a zarazem uniemożliwiałby uchwalanie prawa, pogarszającego aktualną sytuację ludzi. Potrzeba taka występuje, bowiem wszystko świadczy, że obecnie nie mamy w kraju dobrego i sprawnie działającego systemu stanowienia prawa, budującego przede wszystkim stabilność i czytelność norm prawnych. Obowiązujący system daje szerokie możliwości "nadprodukcji" przepisów, niedobrego niekiedy pośpiechu w ich przyjmowaniu, ale co najgorsze, psucia często nawet bardzo dobrych projektów w trakcie pracy nad nimi na poszczególnych etapach ścieżki legislacyjnej, szczególnie w parlamencie. Sytuację taką wykorzystują rożne podmioty zainteresowane ścieżką legislacyjną. Z jednej strony jest to klasa urzędnicza, ale z drugiej strony także korporacje zawodowe oraz grupy interesów poszczególnych sektorów, branż i środowisk.
Uważam więc, że w ramach postulowanej reformy warto byłoby rozważyć podjęcie kilku rozwiązań. Na przykład w zakresie dalszej modernizacji zasad przygotowywania projektów ustaw w rządzie, czy zmiany procedur dokonywania uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych. Podobnie sugerowana byłaby przeze mnie zmiana przepisów dotyczących procesu legislacyjnego w ramach działania sejmu i senatu.
Trudnym do wprowadzenia, ale wydaje się, że koniecznym zadaniem powinno być także ujednolicenie obowiązków związanych z przygotowaniem projektów ustaw, bez względu na podmiot posiadający inicjatywę legislacyjną, a więc niezależnie czy to jest prezydent, rada ministrów, posłowie albo senat. Ustanowienia nowych zasad planowania i realizacji procesu legislacyjnego, w tym wydłużenie standardowego procesu legislacyjnego na wszystkich szczeblach, to kolejne zadanie. Oczywiście przy jednoczesnym stworzeniu katalogu kryteriów nadawania statusu pilnego określonym, szczególnym projektom.
Status taki determinowałby czas pracy nad danym projektem, łącznie z radykalnym skróceniem tego procesu w szczególnych sytuacjach, a więc w zakresie ochrony dóbr powszechnie cenionych, np. ochrona zdrowia i życia ludzi, ochrona środowiska naturalnego, ochrona finansów publicznych, ochrona bezpieczeństwa państwa i społeczeństwa. Nowy system planowania i stanowienia prawa powinien doprowadzić także do stabilizacji prawa. Dokonania zmiany regulacji dotyczących zasad przeprowadzania konsultacji społecznych z partnerami społecznymi w celu ich rozszerzenia i upowszechnienia to kolejna konieczność. Ważne powinno być również wprowadzenie okresowych przeglądów prawa polskiego i europejskiego pod względem aktualnej potrzeby (niezbędności) funkcjonowania danej regulacji.
Koncepcja poprawy polskiego prawodawstwa powinna być kompleksowa, dlatego to co już przytoczyłem, uzupełniłbym propozycją wprowadzenia programu zawierającego mechanizm redukcji kosztów i innych obciążeń obywateli, w tym przedsiębiorców. Powinno się to odbywać na podstawie przyjętych przez rząd strategii, określających cel obniżenia kosztów oddziaływania prawa na obywateli i przedsiębiorców w planowanym czasie. Ideą programu powinna być redukcja obciążeń biurokratycznych (zmniejszenie liczby i dokuczliwości obowiązków na rzecz administracji publicznej) i finansowych (zmniejszenie kosztów załatwiania spraw przez obywateli, w tym podatników oraz przedsiębiorców, w organach administracji publicznej).
Chodzi o koszty zarówno te bezpośrednie, np. opłaty, jak i te pośrednie, np. poświęcony przez obywatela czas na załatwienie danej sprawy. Program redukcji obciążeń biurokratycznych i finansowych dla obywateli powinien określać procent zmniejszenia obciążeń na dany okres sprawozdawczy. Jak już zaznaczyłem wcześniej, nie tylko sama deregulacja i reforma systemu tworzenia prawa jest konieczna, ale również zmiana zasad stosowania prawa. W przeciwnym razie nieskuteczne polowania na króliczka będą trwały nadal.
Nie da się bowiem osiągnąć poprawy sytuacji interesantów, jeśli administracja nie będzie przyjazna obywatelom. Trzeba więc zmienić kulturę pracy oraz nastawienie urzędnika do petenta, wręcz zmienić mentalność urzędniczą. Konieczne są też działania na rzecz ujednolicenia oraz upowszechnienia zasad i procedur działania administracji. Nie mniej ważne powinno być także przestrzeganie norm etycznych pracy urzędników, bez względu na ich status prawny. Dla obywatela bowiem nie jest ważne czy urzędnik jest członkiem korpusu służby cywilnej czy nie, czy jest pracownikiem z wyboru, powołania albo czy pracuje na umowę o pracę, kontrakt czy zlecenie lub umowę o dzieło. Nie jest też ważne, czy jest mianowany i podlega określonym restrykcjom dyscyplinarnym czy też nie. Ważne jest tylko to: czy, jak, i w jakim czasie profesjonalnie oraz życzliwie załatwił jego sprawę.
Poprawę można byłoby osiągnąć poprzez nowoczesny dobór kadr, edukację, szkolenia i w końcu poprzez wdrożenie systemu badania i egzekwowania efektywności pracy urzędników. W każdej firmie się to robi, dlaczego więc nie można byłoby takich zasad wprowadzić w administracji? Działania powyższe wydają się konieczne, zbyt często bowiem występują przypadki braku realizowania albo złego realizowania uchwalonych przepisów prawa przez pracowników administracji rządowej i samorządowej. Krytyka jednak tego stanu kierowana jest zawsze pod adresem polityków. Jeśli słusznie, to tylko dlatego, że tego zadania jeszcze nikt z determinacją się nie podjął.
Adam Szejnfeld
Autor jest prawnikiem, posłem, byłym wiceministrem gospodarki, autorem dziesiątek ustaw deregulacyjnych.
