Ma być 5 proc. na zbrojenia. Europa zderzy się z twardą barierą

Przypomnijmy, że na wiosnę przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zaproponowała program ReArm Europe, mający pozwolić na zbudowanie zdolności obronny Europy wobec zagrożenia agresją ze strony Rosji i ewentualności wycofania się USA ze zobowiązań sojuszniczych. Plan ma wartość 800 mld euro, z czego 150 mld euro ma pochodzić z pożyczek na wspólne zamówienia i inwestycje w produkcję zbrojeniową (zatwierdzony w końcu maja przez Radę UE program SAFE), a reszta z budżetów krajowych.

Jako że budżety krajowe są napięte, a 12 państw Unii zostało objętych w zeszłym roku procedurą nadmiernego deficytu, KE zaproponowała tzw. krajową klauzulę wyjścia. Pozwala ona na zwiększenie deficytu finansów publicznych do 4,5 proc. PKB, o ile 1,5 proc. PKB będzie wynikało z wydatków na obronność liczonych według unijnych kryteriów. Z klauzuli wyjścia skorzystało 16 państw Unii, w tym Polska.

Zgoda KE na uelastycznienie granicy dyscypliny fiskalnej nie będzie wystarczająca, żeby Europie zapewnić zdolności obronne, gdyż dalej idące okazały się ustalenia państw NATO na szczycie w Hadze w końcu czerwca. Zobowiązały się one (z wyjątkiem Hiszpanii) do zwiększenia wydatków na zbrojenia (i infrastrukturę służącą obronności) w sumie do 5 proc. PKB.

Dla znacznej części państw Unii oznacza to dodatkowe zwiększenie wydatków o nawet 3 punkty proc. PKB. Zakładając, że kraje Unii zrobiłyby to będąc w obecnej sytuacji fiskalnej, tylko Danii i Cyprowi udałoby się utrzymać bilans finansów publicznych w okolicach zera (według danych KE za 2023 rok). W wielu innych deficyty gwałtownie by się pogłębiły, nawet w pobliże wartości dwucyfrowych.

Zasadniczą kwestią nie są jednak wysokie i rosnące deficyty czy wychodzące temu naprzeciw uelastycznianie reguł fiskalnych, ale finansowanie deficytów. Komisja Europejska może - wobec nadzwyczajnej sytuacji - reguły fiskalne dalej rozluźniać, a rządy mogą liczyć na to, że - jak określają to analitycy PKO BP - reguły fiskalne są nieco "bezzębne". Problemem jest to, że deficyty składają się na rosnący szybko dług, który wymaga coraz droższego finansowania i którego stabilności zagrażają kaprysy rynku.

Państwa Unii mają oczywiście także inne opcje niż zwiększać zadłużenie. Pierwsza to cięcia wydatków i dostosowanie ich do priorytetowych potrzeb, a także możliwości dochodowych państwa. Sprawa nie ulega kwestii - rządy europejskie mogą dokonać zacieśnienia fiskalnego, choć jest ono politycznie trudne, bo zawsze zmniejsza transfery do pewnych grup beneficjentów. Decyzje te były w przeszłości motywowane niejednokrotnie wyłącznie względami politycznymi (jak polskie 500+), a nie potrzebami społecznymi, niemniej każdy rząd stoi przed zasadniczą trudnością, jak to, co zostało "dane", teraz "odebrać".

Cięcia wydatków publicznych mogą mieć znacznie groźniejsze, ustrojowe i strukturalne oblicze, ze względu na ich pożądaną skalę. Oznaczałaby ona w większości krajów Unii ok. 3 proc. PKB. Do osiągnięcia takiego wyniku nie wystarczy "przystrzyganie" - potrzebne i w wielu wypadkach uzasadnione. Największym ryzykiem dla całej Europy jest zniszczenie modelu społecznego (jakkolwiek byłby niedoskonały), równowagi społecznej (jakkolwiek nie byłaby krucha) i zaprzepaszczenie szans na zrównoważony rozwój (jakkolwiek nie byłby w powijakach).

Stałoby się tak, gdyby silne cięcia dotknęły oświatę, naukę (i tak dramatycznie niedofinansowaną w większości państw Unii), opiekę społeczną, ochronę zdrowia. Słowem - Europie groziłaby "amerykanizacja" systemu społecznego oraz jednoznaczne wypowiedzenie modelu państwa opiekuńczego. Przed tym przestrzegał raport McKinsey&Co "Przyspieszyć rozwój Europy: Konkurencyjność w nowej erze" ogłoszony ponad rok temu. 

Druga opcja może polegać na zwiększeniu dochodów. Idzie to jak po grudzie, ale jest możliwe. Udowodniła to Grecja przez cały cykl reform podatkowych po bankructwie z 2010 roku, obniżając swój dług publiczny z ponad 200 do ok. 160 proc. PKB. Udowodniły to także Włochy, wprowadzając np. podatek od nieruchomości, będący bolesną solą w oku... polskiej wyższej klasy średniej.

Idzie jak po grudzie, bo np. we Francji, której dług publiczny przekracza 110 proc. PKB, Senat sprzeciwił się w czerwcu uchwalonemu przez Zgromadzenie Narodowe podatkowi 2 proc., którym objęte byłyby majątki powyżej 100 mln euro, a posiadane przez ok. 1800 najbogatszych Francuzów.

"Senat pokazał właśnie, jak bardzo jest oderwany od wyzwań naszych czasów (...) potrzeby finansowe związane z wyzwaniami społecznymi i klimatycznymi oraz długiem publicznym są tak duże, że te blokady nie utrzymają się długo w obliczu realiów gospodarczych, politycznych i środowiskowych, które bardzo szybko narzucą znacznie bardziej radykalne środki redystrybucji" - skomentował tę decyzję na łamach "Le Monde" Thomas Piketty, dyrektor w Paris School of Economics, autor słynnej książki "Kapitał XXI wieku".

Opowieść liberalna - w dalekim uproszczeniu - głosi, że podatki tłamszą wzrost. To zależy, co opodatkowujemy. Jeśli opodatkowujemy pracę, pracujący kapitał zwiększający produktywność - ta opowieść jest prawdziwa. Jeśli opodatkowujemy kapitał niepracujący, "leniwy", zamrożony w posiadłościach, latyfundiach, nieruchomościach, kryptoaktywach - to takie podatki mogą działać prowzrostowo, bo sprzyjają zwiększeniu podaży, np. ziemi, gruntów budowlanych, mieszkań.    

Dużo gorszą wiadomością do planów dozbrojenia Europy w czołgi i haubice są wilcze doły narastającego długu. Komisja Europejska podała, że relacja długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB na koniec 2023 roku przekroczyła wartość zapisaną w Traktacie z Maastricht wynoszącą 60 proc. PKB w 13 państwach członkowskich: Belgii, Niemczech, Grecji, Hiszpanii, Francji, Chorwacji, we Włoszech, na Cyprze, Węgrzech, w Austrii, Portugalii, Słowenii i Finlandii. Na najlepszej drodze ku przekroczeniu tej granicy jest Polska.

Tymczasem - jak podaje ostatni "Global Debt Report 2025" Organizacji Współpracy i Rozwoju (OECD) - w 2025 roku poziom zadłużenia prawdopodobnie będzie dalej rósł, a łączny wskaźnik długu publicznego rządów centralnych do PKB w krajach OECD osiągnie 85 proc. To znaczy, że będzie o ponad 10 punktów procentowych wyższy niż w 2019 roku i prawie dwukrotnie wyższy niż w 2007.

Wzrostowi zadłużenia rządowego towarzyszy wzrost kosztów obsługi długu. Wskaźniki płatności odsetek do PKB zwiększyły się w 2024 roku w około dwóch trzecich krajów OECD i osiągnęły średnio 3,3 proc. PKB, co stanowi wzrost o 0,3 punktu proc. w porównaniu z 2023 rokiem.

"Oznacza to, że wydatki na płatności odsetek są większe niż wydatki rządowe na obronę w OECD łącznie" - stwierdza raport.

Skoro ograniczenie potrzeb pożyczkowych nie jest możliwe wobec koniczności zwiększenia wydatków na zbrojenia o ok. 850 mld euro, konieczne jest takie zaciąganie długu, które będzie minimalizować koszty jego obsługi. Szansą dla Europy jest wspólna emisja zadłużenia, podobna do tej, jaka nastąpiła na odbudowę po pandemii, tworząc fundusz NextGenerationEU o wartości 648 mld euro (w cenach z 2022 roku). Tym bardziej, że wyjątkową okazję stwarza spadek wiarygodności USA i wyprzedaż amerykańskich aktywów.

Te szansę dla Europy dostrzega Europejski Bank Centralny. Prezes EBC Christine Lagarde napisała w zeszłym miesiącu w "Financial Times", że ta zachodząca zmiana stwarza możliwość uzyskania przez euro globalnej pozycji. Wzmocnienie globalnego statusu euro przyniosłoby niższe koszty pożyczek. Christine Lagarde zwraca przy tym uwagę, że zadłużenie państw strefy euro jest wciąż znacznie niższe od długu USA w relacji do PKB. Ale Europie brakuje m.in. podaży wysokiej jakości bezpiecznych aktywów.      

"Wspólne finansowanie dóbr publicznych, takich jak obronność, mogłoby stworzyć bezpieczniejsze aktywa" - napisała prezeska EBC.  

Marieke Blom, główna ekonomistka ING Groep, w artykule w "Financial Times" wskazuje, że Europa ma szansę przyspieszyć trend dedolaryzacji, który ma już charakter strukturalny i trwa od kilkunastu lat, wykorzystując obecną chwiejność polityki USA i chwiejność dolara. Wzrost popytu na euro doprowadziłby do spadku stóp procentowych, w konsekwencji obniżył koszty finansowania długu, dając rządom większe pole manewru w polityce fiskalnej. Zapewniałyby też większą stabilność zadłużenia w okresach recesji.

Czy Unia zdecyduje się na drugą wspólną emisję długu? Minister finansów Andrzej Domański powiedział, że taka ewentualność była dyskutowana za czasów zakończonej niedawno polskiej prezydencji, lecz na dyskusjach się skończyło.

- Ten temat był dyskutowany, ale nie jest żadną tajemnica, że wiele państw UE jest wyraźnie przeciwko wspólnemu zadłużeniu - powiedział minister na konferencji prasowej, podsumowującej dokonania polskie prezydencji.

Faktycznie, niektóre mniej zadłużone rządy uważają, że obligacje strefy euro są obarczone hazardem moralnym: wspólny dług może zachęcić bardziej rozrzutnych partnerów do pasożytnictwa i niepohamowanego wydawania pieniędzy. Tylko że emisje wspólnego długu - argumentuje Marieke Blom - przyniosłyby korzyści także krajom oszczędnym.

Na przykład nowe obligacje mogłyby zastąpić dług krajowy, zamiast zwiększać ogólny zasób długu. Dokonane przez europejskie kraje emisje zadłużenia są wystarczające, żeby zaspokoić popyt rynkowy, a wspólne obligacje mogłyby je zastąpić według określonego parytetu udziału poszczególnych papierów. Chodzi o to, że konwersja "starego" długu na nowy musiałaby ograniczyć ryzyko hazardu moralnego. Popyt na wspólne aktywa mógłby ograniczyć spready do tego stopnia, że kraje sprzedające dług przy niskich rentownościach (Niemcy, Holandia, Finlandia) nie odczułyby niekorzystnego wpływu na ich budżety. 

Wspólne emisje, np. na obronność, wymagałyby jednak zabezpieczenia w postaci większych dochodów wspólnego budżetu. O tym, jak takie dochody generować i jak zachęcić państwa członkowskie do partycypacji w ich dostarczaniu, Unia jeszcze musi bardzo rzetelnie pomyśleć.

Jacek Ramotowski