Jak finansować strategiczne potrzeby Europy? "Nie ma cudownego rozwiązania"

Wyjaśnijmy najpierw skąd wzięła się kwota tych wyliczeń. Słowo "dodatkowo" oznacza różnicę pomiędzy potrzebami inwestycyjnymi, a średnimi nakładami na wymienione trzy cele (zielona transformacja, digitalizacja, obronność) w latach 2011-20 (na obronność do 2022 roku). Potrzeby inwestycyjne oszacowane zostały na podstawie istniejącego stanu prawnego, (m.in. Fit-for-55, RePowerEU, Net-Zero Industry Act) i wyliczeń Komisji Europejskiej. W przypadku nakładów militarnych - na podstawie dokumentów NATO, w tym zasady, że wydatki krajów członkowskich na obronność wyniosą co najmniej 2 proc. ich PKB.

Słowem - zielona transformacja, cyfryzacja i obronność wymagają znacznie większych nakładów niż w przeszłości. Othman Bouabdallah, Ettore Dorrucci, Lucia Hoendervangers i Carolin Nerlich w opublikowanym na stronach EBC artykule "Mind the gap: Europe’s strategic investment needs and how to support them" ("Uwaga na lukę: strategiczne potrzeby inwestycyjne Europy i jak je wspierać") wyliczyli, że w latach 2025-27 powstaje luka w wysokości ok. 5,4 biliona euro, czyli blisko 800 mld euro rocznie. Powstaje pytanie - skąd wziąć takie pieniądze?

"Nasze wstępne obliczenia obnażają napięcie między potrzebami inwestycyjnymi a przestrzenią fiskalną, z jaką zmagają się decydenci polityczni w Europie (...) Nie ma cudownego rozwiązania, na które można by liczyć" - napisali w artykule pracownicy EBC.

Znaczącą część tej kwoty - jak mówią szacunki - wyłoży kapitał prywatny. To nieco ponad 4 biliony euro. Ale znaczna część - według wyliczeń autorów - ok. 1,3 biliona euro, będzie musiała być sfinansowana ze źródeł publicznych. I to właśnie możliwościom publicznego finansowania tak gigantycznych kwot poświęcony jest artykuł.

Według autorów, można się spodziewać, że z istniejących zasobów UE pochodzić będzie nieco poniżej 400 mld euro. To pieniądze z aktualnego budżetu na lata 2021-27, funduszu Next Generation EU do końca 2026 roku oraz potencjalnych instrumentów z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych funduszy UE.

Niemniej znaczy to, że w finansowaniu publicznym pozostaje luka pomiędzy potrzebami a dostępnymi środkami w wysokości ponad 900 mld euro w skali całej Unii w latach 2025-31. Może ona zostać pokryta zarówno przez poszczególne państwa, jak też na szczeblu unijnym. Nawet jeśli przyjąć spory margines dla niepewności szacunków, to luka w finansowaniu publicznym wynosi i tak od 0,6 do 1 proc. PKB Unii rocznie.

Poszczególnym krajom będzie trudno znaleźć te pieniądze, a najbardziej tym o wysokim zadłużeniu i dużych deficytach strukturalnych. Wskaźniki długu publicznego w państwach strefy euro wahały się w 2023 roku od 20 do 160 proc. PKB.  

Przyjęte pod koniec kwietnia tego roku nowe reguły zarządzania fiskalnego w UE, kładące w większym stopniu nacisk na łączenie konieczności konsolidacji fiskalnej z potrzebami inwestycyjnymi i reformami zwiększającymi wzrost pomogą zadłużonym rządom i dadzą im pewien margines do finansowania inwestycji strategicznych.

Przypomnijmy, faza dostosowania budżetowego ma się rozpocząć w 2025 roku. Komisja Europejska da państwom członkowskim możliwość obniżania deficytu przez siedem lat, a więc do 2031 roku. Przez ten okres będą musiały wdrażać plany konsolidacji finansów publicznych i postępować po ścieżce wiarygodnie malejącego zadłużenia.

Celem reguł fiskalnych obowiązujących przed pandemią było obniżenie strukturalnego deficytu finansów publicznych do 0,5 proc. PKB w przypadku krajów, których dług publiczny przekracza 60 proc. PKB. W krajach o zadłużeniu poniżej 60 proc. PKB - deficyt strukturalny miał się obniżyć do 1 proc. PKB. W myśl obecnych reguł już po zakończeniu konsolidacji fiskalnej państwa członkowskie mogą utrzymywać deficyt strukturalny na poziomie 1,5 proc. PKB. Ta zmiana zwiększa "przestrzeń fiskalną" na inwestycje i reformy o jeden punkt procentowy PKB.

Czy to wystarczy? Autorzy uważają, iż jest spore ryzyko, że nie. Wiele zależy oczywiście od tego - szczególnie w krajach o wysokim zadłużeniu - jak skutecznie rządy wdrożą plany odbudowy finansowane z funduszu Next Generation EU. Kluczowe będzie również to, czy kraje będą w stanie spełnić wymogi dostosowań fiskalnych w sposób przyjazny dla inwestycji.

Prócz tego szacunki potrzeb są dość ostrożne, a wśród inwestycji strategicznych nie znalazły się np. takie, jak ochrona zdrowia czy edukacja, nie mówiąc już o budownictwie mieszkaniowym, a są one także kluczowe. Dla niektórych krajów nowe zasady fiskalne mogą okazać się niewystarczające, żeby znaleźć wystarczające środki na inwestycje. Państwa mogą mieć różne priorytety, a żaden kraj nie jest w stanie samodzielnie powstrzymać zmian klimatu. Dlatego Unia musi wejść na kolejny etap zdolności do wspólnotowego zarządzania.

"Strategiczne inwestycje dążą do wspólnych celów i jako takie wymagają również wspólnych odpowiedzi" - napisali autorzy artykułu.

Inwestycje strategiczne wymagają skoordynowanego, całościowego i wielotorowego podejścia do inwestycji prywatnych i publicznych w Europie. Chodzi o to, żeby inicjatywy Unii, rządów i kapitału prywatnego wzajemnie i we wszystkich krajach się wzmacniały.

Do tego, żeby zmobilizować finansowanie prywatne potrzebny byłby w pełni rozwinięty europejski rynek kapitałowy, poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej, bardziej sprzyjające inwestycjom opodatkowanie osób prawnych. Luka w finansowaniu publicznym w wysokości 900 mld euro nie może zostać jednak domknięta bez dodatkowego zaangażowania Unii.

Pracownicy EBC podpowiadają kilka rozwiązań. Dla wzmocnienia inwestycji prywatnych jednym z najważniejszych jest dokończenie budowy europejskiej unii rynków kapitałowych. Konieczne jest także wprowadzenie "28. systemu" (systemu europejskiego prawa, które nie zastępuje przepisów krajowych, ale stanowi dla nich fakultatywną alternatywę), który mógłby być opcją dla prowadzenia działalności gospodarczej przez firmy w Europie. Potrzebna jest platforma dedykowana edukacji, innowacjom i badaniom. Rola banków rozwoju jak EBI i EBOR powinna zostać wzmocniona.

W następny budżecie Unii na lata 2028-34 powinna nastąpić zmiana priorytetów i powinien on przede wszystkim finansować inwestycje w autentyczne dobra publiczne UE. Unia stoi przed wyzwaniem jak zwiększyć swoje zasoby własne i na inwestycje w europejskie dobra publiczne. Powinna na ten cel przeprowadzić kolejną emisję długu, podobnie jak w przypadku powołania Funduszu Next Generation EU po pandemii.

Unia powinna też odgrywać kluczową rolę w takich sprawach jak wspólne zakupy zbrojeniowe, modernizacja sieci energetycznych, zarządzanie powstawaniem komputerów kwantowych oraz tworzenie wspólnej europejskiej chmury. Zdaniem pracowników EBC wszystkie te opcje powinny "znaleźć drogę do przestrzeni politycznej Unii i jej państw członkowskich" i spowodować debatę pozwalającą Europejczykom podejmować świadomie decyzje dotyczące przyszłości.  

Jacek Ramotowski