Kryzys uderza w samorządy

Główne źródła przychodów polskich samorządów to wpływy z podatków lokalnych (np. podatku od nieruchomości), udział w podatku PIT i CIT oraz subwencje z budżetu państwa (głównie na edukację). W większych miastach dochodzą do tego m.in. wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej, które w ostatnich miesiącach drastycznie spadły. Ale nie tylko one.

Jak ostatnio wyliczył Związek Powiatów Polskich, wpływy powiatów i miast na prawach powiatu (czyli największych ośrodków miejskich) z podatku PIT w pierwszym półroczu tego roku były o ponad miliard złotych (w ujęciu procentowym o 7,4 proc.) mniejsze niż w analogicznym okresie 2019 r. Trzeba dodać, że wcześniej te wpływy z roku na rok dynamicznie rosły. Dodatkowo w ostatnim roku znacząco zwiększyły się koszty funkcjonowania samorządów powiatowych, m.in. z powodu sporej podwyżki płacy minimalnej (o 15,6 proc.) oraz niemałej inflacji.

Warto przytoczyć wyliczenia Związku Miast Polskich, które objęły dużo więcej źródeł przychodów samorządów. ZMP zwraca uwagę, że samorządowe finanse już w zeszłym roku były w dużo gorszej kondycji. Głównie z powodu wprowadzenia przez rząd zmian w podatku PIT, polegających m.in. na jego obniżeniu i zwolnieniu z niego osób do 26. roku życia. Zmniejszenie wpływów z PIT to strata także samorządów. Generalnie to problem polskich władz lokalnych od wielu lat. Kolejne rządy wprowadzają zmiany podatkowe, skutkujące obniżeniem wpływów finansowych samorządów, ale państwo w żaden sposób im tego nie rekompensuje.

Drugi problem polega na tym, że od wielu lat rząd zleca samorządom wykonywanie różnych zadań (np. prowadzenie szkół), ale płaci im za to tyle, że nie starcza na pokrycie kosztów tych zadań, więc muszą dokładać z własnej kieszeni. To w szczególności dotyczy oświaty, do której w skali całego kraju samorządy dopłacają setki milionów złotych rocznie. Jeśli jednak chcą zamknąć jakąś szkołę - bo nie stać ich na jej utrzymanie (np. ze względu na zbyt małą liczbę uczniów) - to muszą wystąpić o zgodę do wojewódzkiego kuratora oświaty, podległego wojewodzie. A ten zazwyczaj na zamykanie szkół zgadzać się nie chce. Podobnie jest z nauczycielskimi pensjami: choć samorządy je współfinansują, to ich wysokość ustala rząd razem z nauczycielskimi związkami zawodowymi.

Wynikające z tego kłopoty finansowe gmin i powiatów bardzo pogłębił wywołany pandemią kryzys gospodarczy, przez którą polskie samorządy mają niższe niż wcześniej przychody. Muszą ostro ciąć wiele wydatków. W pierwszej kolejności pod nóż idą inwestycje, bo z nich najłatwiej zrezygnować czy odsunąć je w czasie. Według danych Związku Miast Polskich ze 130 ośrodków miejskich, dotyczących przychodów z różnych opłat i podatków w I półroczu tego roku, wpływy z PIT były o 8 proc. niższe niż w analogicznym okresie 2019 r.

Wpływy z CIT spadły o 1,5 proc., dochody z najmu i dzierżawy majątku komunalnego o 9 proc., z podatku od środków transportowych o 5 proc., z podatku od tzw. czynności cywilno-prawnych (np. od przeniesienia własności nieruchomości czy od umowy sprzedaży przedsiębiorstwa) o ponad 3 proc., a ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej aż o 1/4.

Dużo mniejsze wpływy, przy wysokich kosztach stałych, miały też m.in. należące do samorządów baseny, obiekty sportowe, muzea czy domy kultury, które w dużym stopniu utrzymują się z odpłatnych zajęć. Nie zarabiały również szkolne stołówki, choć ich pracownikom należało wypłacać pensje.

Należy również wspomnieć, że wśród 130 miast, z których pochodzą powyższe dane, nie ma dużej części największych polskich metropolii - Warszawy, Krakowa, Wrocławia czy Gdańska. A one straciły na koronakryzysie więcej niż mniejsze ośrodki.

Po pierwsze, wpływy z podatku PIT i CIT mają w ich budżetach większy udział niż w mniejszych miastach. W 66 największych, polskich ośrodkach miejskich (tzw. miastach na prawach powiatu) wpływy z podatku PIT stanowiły w 2019 r. 24,5 proc. dochodów, a w przypadku Warszawy aż 34,9 proc.

Po drugie, największe miasta mają bardziej rozbudowaną i kosztowniejszą komunikację miejską niż mniejsze ośrodki, bo składa się nie tylko z autobusów (jak w małych i średnich miastach), ale i tramwajów, kolei aglomeracyjnych, a w stolicy dochodzi do tego jeszcze bardzo drogie w utrzymaniu metro.

Spowodowane koronakryzysem samorządowe straty są największe właśnie w przypadku komunikacji miejskiej. Wynikają nie tylko z obostrzeń sanitarnych, którymi dotknięty jest transport zbiorowy, ale przede wszystkim z tego, że wielu ludzi zaczęło się bać korzystać z komunikacji miejskiej.

Ten strach jest główną przyczyną gwałtownego spadku liczby pasażerów. Na Górnym Śląsku z komunikacji miejskiej korzysta obecnie o 40-50 proc. mniej pasażerów niż przed pandemią. Podobnie jest w innych dużych miastach (po wakacjach zaczną się w nich potężne korki, bo ci, którzy przestali korzystać z transportu zbiorowego, przesiedli się do własnych samochodów, ale to już osobny temat).

Wynikające z tego straty idą w dziesiątki milionów złotych. Dość powiedzieć, że w Warszawie utrzymanie komunikacji miejskiej kosztuje 2,5 mld zł rocznie, z czego 37,3 proc. pokrywają wpływy z biletów. To ponad 900 mln zł w skali roku, więc jeśli wpływy spadają o połowę, oznacza to ubytek niemal pół miliarda złotych rocznie.
Potrzebne rozwiązania systemowe

Duże miasta mają też inne problemy. Np. Kraków, Gdańsk czy Wrocław bardzo dużo zarabiały na zagranicznych turystach, których teraz prawie nie ma. Są też inne wyzwania, np. związane z dalszym utrzymaniem systemów rowerów miejskich, które dużo kosztują, a liczba ich użytkowników zmniejszyła się, więc spadły przychody z ich wypożyczania.

Wielkie problemy mogą też mieć samorządy wojewódzkie ze względu na większy niż samorządy gminne, miejskie i powiatowe udział w podatku CIT. Wpływy z niego to aż 37 proc. dochodów. Tymczasem tegoroczne wpływy z CIT na pewno będą dużo mniejsze niż w zeszłym roku.

W odpowiedzi na te perturbacje rząd zaproponował samorządom przede wszystkim pewne poluzowania związane z dopuszczalnym poziomem zadłużenia i ułatwiające zaciąganie kolejnych kredytów (te poluzowania będą jednak obowiązywać tylko w tym roku). Stworzył też nowy, państwowy "Fundusz Inwestycji Lokalnych". Jego budżet to aż 12 mld zł, które mają być rozdysponowane w tym roku. Samorządy mogą z niego otrzymać dofinansowanie inwestycji. Samorządowcy pochwalili ten pomysł, ale mieli też sporo zastrzeżeń. Np. narzekali na "bardzo niejednoznaczne kryteria" przyznawania rządowych dotacji inwestycyjnych w drugiej transzy naboru wniosków. To zaś, ich zdaniem, może doprowadzić do całkowitej uznaniowości decyzji o przyznaniu dofinansowania.

Przede wszystkim jednak przedstawiciele samorządów zwracają uwagę, że jest to pomoc doraźna, tylko na ten rok, a samorządy będą gorzej przędły nie tylko w najbliższych miesiącach, ale zapewne i w kolejnych latach.

Jak już wspomniałem ich sytuacja finansowa pogorszyła się znacząco już w zeszłym roku. Duża część polskich samorządów, szczególnie tych najbiedniejszych, wiejskich, już w 2019 r. była w bardzo trudnej sytuacji finansowej. W ubiegłym roku 1/3 gmin wiejskich w Polsce brakowało środków na odtwarzanie majątku, czyli np. na remonty dróg.

W trudnej sytuacji było także wiele powiatów, głównie przez należące do nich szpitale. Dlatego jeszcze przed pandemią samorządowcy postulowali daleko idące zmiany w systemie finansowania. A po wybuchu pandemii i spowodowanym przez nią kryzysie gospodarczym takie głosy tylko się nasiliły.

Andrzej Płonka, prezes Związku Powiatów Polskich, w lipcowym wywiadzie dla PAP, powiedział: "Incydentalny program pomocowy - nawet w skali miliardowej - nie jest wystarczający. Potrzebne są rozwiązania systemowe - chociażby postulowany od dawna przez Związek Powiatów Polskich fundusz przeznaczony na inwestycje samorządowe w wysokości równowartości VAT-u wpłaconego od inwestycji samorządowych w roku poprzednim. Na takie rozwiązania ciągle czekamy."

Podobną wymowę miał list, który na początku lipca wystosowała do premiera Mateusza Morawieckiego Krajowa Rada Forów Skarbników JST (Jednostek Samorządu Terytorialnego), działająca przy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Skarbnicy wskazują, że według ich wyliczeń wpływy samorządów z podatku PIT w tym roku mogą być o 10-15 proc. mniejsze (tylko w kwietniu zmniejszyły się aż o 40 proc.) od wcześniej prognozowanych. "Są to ogromne środki, których w prosty sposób nie ma możliwości pokryć w budżetach samorządów" - czytamy w liście.

"Kolejnym znaczącym ubytkiem dochodów są udziały w podatku dochodowym od osób prawnych, które ze względu na wprowadzone obostrzenia i zmiany przepisów dotyczące rozliczeń tego podatku, nie będą zrealizowane zgodnie z planem.

Samorządy także podjęły działania mające na celu złagodzenie negatywnych skutków walki z wirusem COVID-19, stosując różnego rodzaju ulgi i zwolnienia dla przedsiębiorców, np. zwolnienia z czynszów najmu i dzierżawy, zwolnienia z podatku od nieruchomości, niedochodzenie należności cywilnoprawnych, umarzanie, rozkładanie na raty czy odroczenia terminów płatności należności. Skutkuje to mniejszymi wpływami dochodów w bieżącym roku".

Skarbnicy wskazują, że w związku z pandemią samorządy "ponoszą nieplanowane wcześniej wydatki, takie jak np. dezynfekcje miejsc publicznych, dostosowanie urzędów i instytucji publicznych do bezpiecznego wykonywania zadań". I dodają, że zaproponowane rozwiązania w ramach rządowych tarcz antykryzysowych (np. zwiększenie w tym roku możliwości zaciągania zobowiązań finansowych przez samorządy) są według nich niewystarczające. "Rozwiązania te nie oznaczają dla samorządów ani większych wpływów, ani mniejszych wydatków" - oceniają. Wskazują przy tym, że oprócz doraźnej pomocy polskie samorządy potrzebują trwałych, systemowych zmian dotyczących ich finansowania. Np. zwiększenia ich udziału w podatku PIT i CIT czy przyznanie im części wpływów z podatku VAT.

Jakkolwiek by oceniać te postulaty, trudno jedno kwestionować: system finansowania samorządów w Polsce wymaga dużych zmian. Chociażby dlatego, że obecnie jednym z głównych problemów polskich samorządów są narastające dysproporcje dochodowe między nimi i coraz większe rozwarstwienie Biedne gminy czy powiaty stają się coraz biedniejsze, a bogate - bogatsze. Zwiększa się też różnica między poziomem infrastruktury czy szkół.

Obecny system finansowania samorządów pogłębia i utrwala to zjawisko. Bo np. oddalone od dużych miast małe, wiejskie gminy, mając bardzo niskie dochody własne, muszą dużą część budżetu (w porównaniu z miastami) przeznaczać na utrzymanie szkół. I dlatego, nie chcąc pogarszać stanu swej oświaty, często są zmuszone robić to kosztem innych zadań, chociażby budowy i remontów dróg.

To nie są więc dylematy typu czy budujemy aquapark, czy nie, ale takie, które dotyczą najbardziej podstawowych potrzeb. I faktycznie - doraźne rządowe programy nie zmienią na trwałe tej sytuacji, pomagając zasypać tylko na chwilę największe dziury w finansach biedniejszych samorządów.

Jacek Krzemiński