Maszynka legislacyjna przyspiesza. Wzrost liczby stron nowego prawa o 40 proc.!

Od 2017 roku w Polsce obserwowaliśmy spowolnienie w tworzeniu nowych przepisów prawa. W pandemicznym 2020 roku liczba uchwalonych przepisów spadła do zaledwie 14,9 tys. stron, czyli do najniższego poziomu od 2008 roku (wtedy uchwalono tylko 12,6 tys. stron).  Wyniki 8. edycji Barometru Prawa Grant Thornton wskazują na odwrócenie tego trendu w 2021 roku.  

Głównym źródłem nowego prawa były w minionym roku - podobnie jak w poprzednich latach - rozporządzenia (akty wykonawcze organów administracji rządowej). Znacznie rzadziej nowe prawo przybiera formę ustaw czy umów międzynarodowych. W 2021 roku wprowadzono w życie 16,8 tys. stron rozporządzeń wobec 3,1 tys. stron ustaw i 1,1 tys. stron umów międzynarodowych. Co więcej, w ostatnim roku aktywność legislacyjna przybierająca formę rozporządzeń rosła szczególnie szybko. Objętość rozporządzeń była o 44 proc. wyższa niż w 2020 roku, tymczasem objętość uchwalanych ustaw wzrosła o 24 proc., a umów międzynarodowych o 37 proc. Na jedną stronę ustawy przypada więc średnio już 5,4 strony rozporządzenia (wobec 4,7 przed rokiem), co jest najwyższym wynikiem od 2016 roku.

W 2021 roku w przyjmowaniu rozporządzeń przodowało Ministerstwo Klimatu i Środowiska odpowiedzialne za 6,5 tys. stron aktów wykonawczych. To prawie jedna trzecia wszystkich regulacji w Polsce i prawie 10-krotny wzrost rok do roku. Wynik resortu klimatu to skutek przede wszystkim opracowania w 2021 roku odrębnych rozporządzeń określających na terenie kraju specjalne obszary siedlisk przyrodniczych oraz ustanawiających plany ochrony przyrody dla poszczególnych parków narodowych - wskazano w Barometrze Prawa.

Przedsiębiorca lub obywatel, który chciałby na bieżąco śledzić wszystkie zmiany w prawie, w 2021 roku musiałby każdego dnia roboczego na samo czytanie aktów prawnych poświęcić 2 godziny i 46 minut (przy optymistycznym założeniu, że na przeczytanie jednej strony aktu prawnego potrzebne są 2 minuty). To 83 strony ustaw i rozporządzeń dziennie.

Dekada 2010-2019 przyniosła znaczące skrócenie średniego okresu prac nad ustawą w Polsce. W 2019 roku średni czas od wpłynięcia projektu ustawy do Sejmu do podpisu prezydenta wyniósł zaledwie 69 dni. Z tej perspektywy w ostatnich dwóch latach sytuacja odrobinę się poprawiła. Średni czas prac nad ustawą wydłużył się do 85 dni w 2021 roku. Zdaniem ekspertów Grant Thornton, lekkie spowolnienie procesu legislacyjnego to skutek głównie zmiany układu politycznego w Senacie, która nastąpiła po wyborach parlamentarny pod koniec 2019 roku. Prace nad ustawami wydłużyły się głównie na tym jednym etapie.

Jednocześnie w 2021 roku prezydent podpisywał ustawy średnio po 7 dniach od momentu, kiedy trafiły na jego biurko. To tylko o jeden dzień więcej niż w rekordowym pod względem tempa składania podpisu 2020 roku.

W 2021 roku uchwalono 269 stron ustaw z zakresu prawa podatkowego, w tym 140 stron w związku z Polskim Ładem. Autorzy raportu Grant Thornton zwracają uwagę, że przepisy te były w większości procedowane w wyjątkowo szybkim tempie oraz zawierały wiele błędów i niejasności, czego skutkiem było istotne zamieszanie wśród podatników odnośnie tego, w jaki sposób prawidłowo i na czas naliczać zobowiązania podatkowe, zwłaszcza PIT od wynagrodzeń pracowników.

Oznacza to, że choć sama liczba wdrożonych stron ustaw podatkowych z 2021 roku nie była rekordowo wysoka (była o 26 proc. niższa niż w rekordowym 2018 roku), to jeśli wziąć pod uwagę stopień skomplikowania tych przepisów oraz ich negatywny wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej, były to z pewnością zmiany trudniejsze w odbiorze i dostosowaniu się do nich niż te z rekordowego pod względem liczby stron ustaw podatkowych roku 2018.

Czas pracy w parlamencie nad każdą z dziewięciu ustaw dotyczących Polskiego Ładu wyniósł średnio 53 dni - o 32 dni mniej, niż średnia dla ustaw uchwalonych przez parlament w 2021 roku. Posłowie mieli średnio 10 dni na zapoznanie się z projektami ustaw przed ich pierwszym czytaniem. Wspomniane 10 dni dla posłów (nie będących ekspertami w dziedzinie podatków i ubezpieczeń społecznych) z tej perspektywy pozwala bezpiecznie stwierdzić, że parlamentarzyści głosowali w ciemno - nie mogli wiedzieć, za jakimi rozwiązaniami tak naprawdę oddają głos - ocenia Grant Thornton.

W komisjach parlamentarnych tempo wdrażania Polskiego Ładu wynosiło średnio 13 dni. Posłowie na analizę zgłoszonych poprawek dostali 2 dni. Prezydent podpisywał ustawy średnio po 9 dniach od ich otrzymania.

W raporcie Barometr Prawa wskazano przy tym, że w ostatnich czterech latach nowelizacje głównych ustaw podatkowych zostały zawarte na 745 stronach. To 56 proc. objętości, jaką miały wcześniej teksty jednolite tych ustaw. Najobszerniejsze zmiany wprowadzono w ustawach o CIT (objętość nowelizacji stanowiła 71 proc. tekstu jednolitego), akcyzie (66 proc.) i PIT (64 proc.). W praktyce oznacza to, że przez ostatnie cztery lata wymieniona na zupełnie nowe brzmienie została ponad połowa treści ustaw podatkowych, co świadczy o skali zmienności systemu podatkowego w Polsce.

d.p.