Następne 25 lat Polski: Jakie reformy musimy przeprowadzić, by dogonić Zachód?

Według prof. Balcerowicza Polska na tle innych krajów w latach 1989-2013 poradziła sobie bardzo dobrze, jednak jak stwierdził - przy braku reform w najbliższych latach wzrost gospodarczy w Polsce spadnie do 2 proc., gdy w ostatnich 20 latach wynosił 4,2 proc.

Na taki scenariusz nie możemy sobie pozwolić

Tempo wzrostu gospodarczego ma fundamentalne znaczenie dla poziomu życia, szczególnie w przypadku krajów, które muszą nadrabiać stracony czas, takich jak Polska. Tylko wysoki wzrost gospodarczy pozwoli na zaspokojenie materialnych potrzeb, a także na szybsze zbliżenie poziomu życia w naszym kraju do innych państw Europy Zachodniej.

Pozycja Polski w świecie zależy przede wszystkim od siły naszej gospodarki. W niespokojnych czasach wzrost gospodarczy jest najlepszą gwarancją poprawy naszego bezpieczeństwa. W pierwszym kwartale 2015 r. FOR przedstawi raport na temat wzrostu polskiej gospodarki, który będzie zawierał zarówno szczegółową diagnozę jak i rekomendacje zmian. Poniżej sygnalizujemy najważniejsze zagadnienia, jakie znajdą się w raporcie. Bez dalszych reform grozi nam wyraźne spowolnienie długookresowego tempa wzrostu gospodarczego.

Prognozy FOR, a także wielu organizacji i instytucji

Komisja Europejska i OECD prognozują, że polska gospodarka w najbliższych 25 latach będzie rozwijać się znacznie wolniej niż dotychczas - w tempie ok. 2 proc. lub niewiele wyższym wobec średnio 4,2 proc. w ciągu ostatnich 20 lat. Nawet wyróżniające się największym optymizmem prognozy Ministerstwa Finansów zakładają spowolnienie do ok. 2,8 proc. Bez dodatkowych reform Polska nie osiągnie poziomu życia bogatych państw Europy Zachodniej.

Problem może być dogonienie nawet najbiedniejszych członków starej UE, takich jak Grecja czy Portugalia. Jeśli utrzymają się duże różnice w poziomie życia między Polską a Europą Zachodnią, wciąż atrakcyjna pozostanie emigracja.

Pogłębi to nasze problemy demograficzne i zwiększy kłopoty z utrzymaniem deficytowego systemu emerytalnego (ZUS). Prognozy trwałego spowolnienia tempa wzrostu polskiej gospodarki w nadchodzących latach mają uzasadnienie w już teraz widocznych trendach: w malejącej liczbie osób w wieku produkcyjnym, niskiej stopie inwestycji oraz w coraz wolniej rosnącej łącznej produktywności.

Coraz mniej pracujących

Zgodnie z prognozami demograficznymi GUS, do 2040 roku liczba osób w wieku produkcyjnym spadnie o 2,5 mln (bez ważnej reformy rządu PO-PSL podnoszącej wiek emerytalny spadek ten wyniósłby prawie 5 mln).

W Polsce wśród osób w wieku 20-64 lata pracuje niecałe 65 proc.; w Europie Zachodniej odsetek ten jest znacznie wyższy i przekracza 69 proc., a wśród liderów takich, jak Szwecja - prawie 80 proc. Jeżeli uda się podnieść odsetek liczby osób pracujących, będziemy mogli osłabić negatywne skutki starzenia się społeczeństwa.

Stopa inwestycji w Polsce na tle krajów regionu (Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry) jest niska, szczególnie w sektorze przedsiębiorstw, gdzie przez ostatnich dziesięć lat wynosiła średnio 10,5 proc. PKB, wobec regionalnej średniej równej 16,2 proc. PKB.

Niski poziom inwestycji obserwujemy w Polsce szczególnie w małych przedsiębiorstwach (do 9 pracujących), których udział w zatrudnieniu jest ponadprzeciętnie duży na tle regionu (Polska: 36 proc., region5: 30 proc.). Niewielką skalę inwestycji można wiązać z natężeniem barier tworzonych przez państwo lub zaniechań po jego stronie.

Poza tym ważna jest stopa oszczędności, która decyduje o możliwości sfinansowania poszczególnych projektów. Natomiast pozytywnym sygnałem mającym wpływ na jakość biznesu w Polsce, a tym samym na inwestycje, jest spadek negatywnych ocen dotyczących infrastruktury i korupcji.

W ciągu ostatnich ośmiu lat istotnie zmniejszył się odsetek przedsiębiorców w Polsce zgłaszających zastrzeżenia w tych kwestiach. Problemy z infrastrukturą w Polsce nie odbiegają teraz od regionalnej średniej, natomiast w przypadku korupcji jesteśmy oceniani znacznie lepiej od naszych sąsiadów.

Bariery stwarzane przez państwo:

- Wejście nowych przedsiębiorców na rynek ograniczane jest przez różnego rodzaju koncesje, zezwolenia, dopuszczenia, licencje i certyfikacje dotyczące prawie 1000 rodzajów działalności gospodarczej. - Brak planów zagospodarowania przestrzennego oraz kłopoty z pozwoleniami na budowę.

- Wysokie koszty związane z wymogami administracyjnymi. Deloitte oszacował wysokość tych kosztów na ponad 6 proc. PKB w 2008 roku.

Pomimo pewnych obniżek obecnie szacujemy je na ponad 5 proc. PKB, znacznie powyżej porównywalnych danych dla innych krajów.

- Skomplikowanie i niejednoznaczność polskich przepisów podatkowych jest źródłem niepewności i dodatkowych kosztów dla przedsiębiorstw.

- Problem niepewności jest pogłębiany przez przewlekłość postępowań sądowych.

- Przedsiębiorca nigdy nie ma pewności, jak długo zajmie dochodzenie jego należności przed sądem.

- Kwestią wymagającą dalszych badań jest pytanie, na ile decyzje o inwestycjach przedsiębiorców są zniekształcane przez różnego rodzaju dotacje i preferencje podatkowe.

- W części badań ankietowych koszty pracy były zgłaszane jako jeden z najważniejszych problemów związanych z inwestycjami, w innych natomiast okazywały się mało istotne.

Najprawdopodobniej wysokie koszty pracy stanowią barierę dla małych i mniej produktywnych firm, które jednak generują prawie 40 proc. PKB. Koszty te są natomiast znacznie mniejszym problemem dla większych i wydajniejszych przedsiębiorstw.

- Istotnym problemem wymagającym badań jest też restrykcyjność prawa pracy.

Zgodnie z wynikami Global Competitiveness Report rośne w ostatnich latach negatywny wpływ tego prawa na przedsiębiorców.

Zbyt niska stopa oszczędności:

- Niska stopa oszczędności krajowych nie wystarcza na pełne sfinansowanie nawet tak ograniczonych inwestycji jak dotychczas. Brakujące środki są pożyczane za granicą, co jest drogie i zwiększa wrażliwość Polski na zawirowania na światowych rynkach finansowych

. - Dotychczasowy napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) do Polski na tle regionu jest niski.

Zasób BIZ na koniec 2013 roku w Polsce wyniósł 49 proc. PKB, wobec regionalnej średniej 62 proc. PKB. Przed 2008 rokiem za zbyt niskie na tle regionu krajowe oszczędności w Polsce odpowiadał głównie sektor publiczny, który zwykle konsumował część prywatnych oszczędności.

Obecnie - jednak mniej niż w większości innych krajów regionu - oszczędza zarówno sektor publiczny, jak i prywatny. Demontaż filara kapitałowego w systemie emerytalnym silnie ograniczył oszczędności przymusowe sektora prywatnego, jednocześnie pozwalając rządowi na odłożenie w czasie innych reform zmniejszających deficyt sektora finansów publicznych.

- Likwidacja chronicznego deficytu finansów publicznych może podnieść stopę oszczędności publicznych. Poza tym redukcja szkodliwych wydatków publicznych zniechęcających do pracy będzie wpływać na wzrost liczby pracujących z korzyścią dla wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji także dla oszczędności prywatnych.

Problemy z produktywnością

W ciągu ostatnich pięciu lat łączna produktywność w Polsce rosła w tempie 0,5 proc. rocznie, wobec 2,4 proc. w przedkryzysowym okresie 2003-200710 (mierzona jako Total Factor Productivity - TFP). Pomimo działań deregulacyjnych natężenie regulacji ograniczających konkurencję w Polsce nadal należy do najsilniejszych wśród krajów OEC D, co wynika ze skali przeregulowania w momencie startu deregulacji.

Indeksy sektorowe OEC D pokazują nierówny postęp w poszczególnych przemysłach sieciowych. Widoczna jest liberalizacja na rynku pocztowym, kolejowym i energetyczny oraz brak zmian w transporcie drogowym, lotniczym, przesyle gazu i telekomunikacji. Indeksy OEC D nie wychwytują zmian w zawodach regulowanych (prawnicy, księgowi, inżynierowie, architekci), wskazując na bardzo duże bariery wejścia na rynek pracy.

Fundusze Unijne nie zastąpią reform

Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że środki europejskie nie zastąpiły reform i nie wystarczyły, by samodzielnie podnieść jakikolwiek kraj do poziomu państw wysoko rozwiniętych. Grecja od czasu wejścia do Unii Europejskiej otrzymywała ogromne środki unijne, ale przy braku niezbędnych reform i bardzo lekkomyślnej polityce fiskalnej nie pozwoliło to dogonić Europy Zachodniej i nie uchroniło tego kraju przed głębokim kryzysem.

W grupie tzw. państw spójności (Grecja, Irlandia, Włochy, Portugalia, Hiszpania) tylko Irlandia zanotowała silną konwergencję i zbliżyła się do poziomu życia USA. Jednak o sukcesie tego państwa nie zadecydowały transfery zewnętrzne, a polityka reform strukturalnych i stabilizacja makroekonomiczna. Tabela poniżej prezentuje, oczywiście w dużym uproszczeniu, wpływ reform na zatrudnienie, inwestycje i produktywność. W rzeczywistości obszary te są ze sobą związane i np. wzrost produktywności może prowadzić do zwiększenia inwestycji i zatrudnienia, ze względu na poprawę ich opłacalności.

Rynek pracy:

Wobec prognozowanego w najbliższych dekadach znaczącego spadku liczby osób w wieku produkcyjnym, wynikającego z niekorzystnych zmian w strukturze demograficznej, głównym kierunkiem reform na rynku pracy powinien być wzrost udziału pracujących w populacji.

Największe niewykorzystane rezerwy dla wzrostu liczby pracujących w Polsce występują wśród osób starszych (w wieku powyżej 55 lat), młodych (do 24. roku życia) oraz kobiet. Poniżej przedstawiamy wstępną listę proponowanych działań, które zostaną szczegółowo omówione w raporcie FOR.

Jak zwiększyć zatrudnienie osób starszych:

- Likwidacja lub znaczące ograniczenie dostępu do świadczeń przedemerytalnych, które są rodzajem wczesnych emerytur dla bezrobotnych. - pilne dostosowanie systemu rentowego do zasad nowego systemu emerytalnego.

- Szybsze od już wprowadzonego podwyższanie wieku emerytalnego dla kobiet. - podniesienie wieku uprawniającego do renty rodzinnej, ponieważ obecna niska cezura (50 lat) przyczynia się do wzrostu bierności zawodowej wśród kobiet.

- Dalszy automatyczny wzrost wieku emerytalnego powiązany z wydłużaniem się oczekiwanego trwania życia. - Likwidacja 4-letniego okresu ochronnego przed zwolnieniem, który dyskryminuje starszych pracowników powodując, że w praktyce mogą liczyć na zatrudnienie wyłącznie na umowę na czas określony lub na podstawie umowy cywilnoprawnej.

- Likwidacja przywilejów emerytalnych górników, prokuratorów i sędziów.

- Dalsze zmniejszenie stopy zastąpienia emerytur mundurowych.

- zmiana sposobu wyznaczania emerytury minimalnej tak aby dodatkowe lata pracy wpływały na wysokość świadczenia.

Jak ułatwić wejście osobom młodym na rynek pracy:

- Wprowadzenie obniżonych stawek płacy minimalnej dla osób wchodzących na rynek pracy po raz pierwszy lub po dłuższej przerwie. - Likwidacja obowiązku podawania uzasadnienia wypowiedzenia stałych umów o pracę, aby ograniczyć potencjalne koszty zatrudniania.

- Poprawa doradztwa zawodowego dla gimnazjalistów i uczniów szkół ponadgimnazjalnych. - Śledzenie karier absolwentów.

- Ważnym tematem, który zostanie omówiony w raporcie FOR będzie kwestia oskładkowania umów cywilnoprawnych.

Wzrost zatrudnienia kobiet: pomoc w łączeniu pracy z wychowywaniem dzieci:

- zwiększenie dostępności żłobków i przedszkoli (w tym prywatnych).

- promocja elastycznych formy zatrudnienia i pracy na część etatu. choć w pozostałych grupach zawodowych dystans dzielący Polskę od krajów o najwyższej stopie zatrudnienia jest znacznie mniejszy, także w tym obszarze można zaproponować zmiany, które poprawią naszą pozycję. Będzie temu sprzyjać np. zwiększenie skuteczności działania pośrednictwa pracy.

Podatki: prostszy system

O łącznej wysokości podatków decyduje wysokość wydatków publicznych. istotna jest także struktura podatków, a także stopień skomplikowania systemu podatkowego. Wśród podatków najbardziej szkodliwych dla wzrostu gospodarczego są podatki od dochodu (PIT, CIT, a także składki na ubezpieczenie społeczne), ponieważ zmniejszają one bodźce do pracy i inwestowania. Wśród podatków mniej szkodliwych dla wzrostu gospodarczego można wymienić podatki od konsumpcji (VAT, akcyza) i podatki od nieruchomości, ponieważ ich wpływ na decyzje dotyczące podjęcia pracy oraz inwestycje jest znacznie mniejszy.

- System podatkowy w Polsce jest źródłem niepewności dla przedsiębiorców, co ogranicza ich inwestycje.

- zmiany w systemie podatkowym powinny zmierzać w kierunku jego uproszczenia oraz dalszego przesuwania opodatkowania z pracy i kapitału na konsumpcję i nieruchomości.

- uproszczeniu przepisów służy eliminacja ulg i preferencji, połączona z obniżeniem stawek podatków i składek. - zmianie struktury opodatkowania służy obniżenie PIT, CIT i składek ZUS, sfinansowane wzrostem VAT, akcyzy i podatku od nieruchomości.

- Należy wprowadzić nową ordynację podatkową, która uprości system podatkowy i zwiększy przewidywalność prawa podatkowego.

Liczbę stron dokumentacji podatku od towarów i usług (VAT) w Polsce szacuje się na 12 tysięcy. przy takiej skali niemożliwe staje się uniknięcie niejasnych bądź sprzecznych zapisów (np. kopytka chłodzone i mrożone są objęte inną stawką VAT; przypisanie wafli do konkretnych stawek VAT zależy od zawartości w nich wody; występy estradowe są objęte różną stawką VAT, w zależności od tego czy świadczy je sam artysta, czy agencja koncertowa).

Należy więc zmierzać w kierunku ujednolicenia stawek VAT. Dodatkowe wpływy, które w związku z tym się pojawią, należy przeznaczyć na wynagrodzenie osobom najuboższym wzrostu cen dóbr pierwszej potrzeby oraz na obniżenie kosztów pracy. - kierunkiem zmian w PIT i CIT powinna być eliminacja ulg i preferencji oraz uproszczenie systemu tak, aby opierał się na powszechnych i jednolitych stawkach podatkowych. pozwoli to na ograniczenia sytuacji, w których wysokość podatku najbardziej zależy od wybranej formy opodatkowania. - podobnie jak w przypadku PIT i CIT, należy dążyć do zwiększenia bazy oskładkowania i powiązania wysokości składki NFZ z dochodami ubezpieczonych. Można rozważyć wyższą składkę NFZ dla osób nie wykonujących badań okresowych.

- W raporcie FOR odniesiemy się również do kwestii związanych z opodatkowaniem nieruchomości. finanse publiczne: nadal można ograniczać wydatki. Wielkość wydatków publicznych decyduje o wysokości podatków, które są potrzebne na ich sfinansowanie.

Nadal istnieje duże pole do działań ograniczających wydatki publiczne (i w konsekwencji pozwalających na obniżenie podatków), jednocześnie bezpośrednio przyczyniających się do szybszego wzrostu gospodarczego.

Zmiany w systemie emerytalnym i rentowym, w tym dostosowanie systemu rentowego do emerytalnego - poza bezpośrednim zwiększeniem liczby pracujących - doprowadzą do spadku wydatków publicznych na renty i emerytury.

- Dopuszczenie ujemnej indeksacji kont w ZUS, ponieważ brak ujemnej waloryzacji składek w przypadku recesji prowadzi do oderwania zobowiązań ZUS od jego wpływów.

- Wprowadzenie indywidualnych kont socjalnych, przez które przechodzą wszystkie zasiłki dla danej osoby ułatwi kontrolę łącznej kwoty wsparcia, ograniczając pole do nadużyć.

- Szersze stosowanie nieizolacyjnych środków karnych .

- Rozwój centrów usług wspólnych w sektorze publicznym.

- Dokonanie przeglądu dotacji dla poszczególnych sektorów i firm.

Jakie reformy musimy przeprowadzić, by dogonić zachód?

Deregulacja i prywatyzacja: szybciej i skuteczniej .Według wszystkich dostępnych opracowań, polska gospodarka potrzebuje deregulacji.

Opinię tą podziela także rząd. kolejne pakiety deregulacyjne i ułatwienia dostępu do wybranych zawodów są działaniami w dobrym kierunku, wciąż jednak niewystarczającymi. - ustalenie liczbowego celu redukcji kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa do 3,5 proc. PKB i określenie instytucji odpowiedzialnej za jego realizację.

- Ograniczanie antykonkurencyjnych regulacji w przemysłach sieciowych.

- Dalsza deregulacja zawodów prawniczych, księgowych, architektów i inżynierów. - Usystematyzowanie kwestii pojęciowych i likwidacja zbędnych reglamentacji.

- Wprowadzenie kadencyjności i nieodwoływalności regulatorów w trakcie trwania kadencji. - Wprowadzenie obowiązku analizy skutków regulacji ex post, tzn. sprawdzających czy już uchwalone regulacje faktycznie przyczyniają się do realizacji celów, dla których zostały wprowadzone.

Należy przyśpieszyć tempo prywatyzacji zarówno jeśli chodzi o spółki z udziałami Skarbu państwa jak również spółki kontrolowane przez władze lokalne. pozwoli to na ograniczenie nacisków polityków na te przedsiębiorstwa.

FOR Aleksander Łaszek

Współautorzy: Damian Olko, Dawid Samoń, Marek Tatała, Sonja Wap, Wiktor Wojciechowski