Nie dzielmy Sejmu na przyjaciół i wrogów

1. System ustrojowy, w kształcie założonym przez twórców konstytucji, funkcjonuje i nie potwierdziły się czarne scenariusze, głoszone - zwłaszcza w debacie poprzedzającej referendum z maja 1997 - przez przeciwników tego aktu. System ten działa, nawet jeżeli sposób funkcjonowania niektórych organów państwa, zwłaszcza parlamentu, może nasuwać liczne uwagi krytyczne. Jeżeli przyjąć, że jednym z dążeń twórców konstytucji było wyeliminowanie sytuacji patowych w stosunkach między rządem a parlamentem, to można mówić o prawnym sukcesie. Za przykład może służyć sposób uchwalania tegorocznego budżetu. Choć od dłuższego już czasu w Sejmie nie ma wyraźnej większości popierającej rząd, to parlament był w stanie uchwalić budżet. Powstał on nie tylko w konstytucyjnie przewidzianym terminie, ale nawet przed zakończeniem poprzedniego roku budżetowego. Okazało się więc, że parlament jest w stanie wypełniać swoje konstytucyjne obowiązki nawet w tak labilnej sytuacji politycznej, jaką mamy w tej chwili w Polsce. Wydaje się, że nie bez znaczenia dla akceptacji budżetu przez niemałą część opozycji była świadomość obowiązującej regulacji konstytucyjnej, stwarzającej prezydentowi możliwość rozwiązania Sejmu, który na czas nie wywiąże się z obowiązku uchwalenia budżetu. W tym sensie można powiedzieć, że unormowania konstytucyjne przyczyniły się do zdyscyplinowania Sejmu w potencjalnie kryzysowej sytuacji. Oczywiście, w tekście konstytucji są różnego rodzaju niedociągnięcia i braki, które w tej chwili są wyraźnie widoczne. Każda konstytucja jest pisana z założeniem dobrej woli i rozsądku tych, którzy ją stosują. Jeżeli niektórzy tej granicy nie widzą albo ją przekraczają, to każdy akt można w takiej sytuacji wykarykaturyzować.

2. Są kraje, które zmieniają konstytucję bardzo często (np. Austria), a w innych konstytucja była przez bardzo długi czas stabilna (np. we Francji), a potem zaczęto dopiero ją zmieniać (i to - w ostatnim dziesięcioleciu - dosyć intensywnie). Potrzebny jest zawsze kilkuletni okres stabilizacji i przyglądania się funkcjonowaniu konstytucji w praktyce, tak jak to do tej pory mieliśmy w Polsce. Stabilizacji takiej na pewno nie służą drobne i częste "zmiany kosmetyczne" w konstytucji.

Dopiero po zebraniu pewnej dozy doświadczeń uzasadniona jest bardziej przemyślana i szerzej zakrojona reforma konstytucji. Wymaga to uformowania się sprzyjającej konstelacji politycznej, bo zmiana konstytucji powinna przede wszystkim wynikać z konsensusu, a Sejm nie powinien być podzielony na jej przyjaciół i wrogów.

Konstytucja z 1997 roku zawiera takie fragmenty, które się dobrze sprawdziły i po niemal ośmiu latach cały czas są aktualne. Na przykład rozdział drugi zatytułowany: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", który jest wzorowany na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, dobrze się przyjął w orzecznictwie sądowym. Tutaj nie ma zasadniczych problemów. Podobnie dobrze działa zreformowany kształt sądownictwa konstytucyjnego, w którym Trybunał otrzymał istotne nowe kompetencje. Jest tak, jak miało być w przypadku otwarcia konstytucji na prawo międzynarodowe i wspólnotowe.

Natomiast wyraźnie widać wiele problemów w funkcjonowaniu naczelnych organów politycznych państwa. Konstytucja była pisana z założeniem, że jest potrzeba stworzenia "słabszego prezydenta". Kompetencje, które stracił prezydent, otrzymał rząd z premierem, który miał być popierany przez większość sejmową, dlatego Sejm też stał się silnie wyeksponowany w przepisach konstytucji. To się jednak w praktyce na razie nie sprawdziło ani w pierwszej (1997-2001), ani w obecnej (2001-2005) kadencji parlamentu, ze względu na sytuację polityczną. Aby mechanizm założony przez konstytucję mógł funkcjonować prawidłowo, w Sejmie musi być jasna większość. Początki obydwu kadencji Sejmu taką większość przynosiły, ale żadnej z nich nie udało się do końca utrzymać. Nie znaczy to jednak, by konstytucja nie zdała egzaminu. Mimo bowiem rozpadu większości sejmowej, państwo było nadal zdolne do normalnego funkcjonowania, a mniejszościowy rząd miał i ma prawne możliwości działania do końca kadencji (w tej perspektywie nie ma znaczenia, czy wybory odbędą się w lecie czy jesienią 2005 r.). W tym więc sensie mechanizmy konstytucyjne działają i chronią Polskę przed kryzysem pozbawienia państwa rządu.

To z kolei wpływa na pewne umocnienie roli prezydenta. Jeżeli osłabia się parlament, a mniejszościowy premier jest "słaby", to wtedy rośnie rola prezydenta, który jest czynnikiem stabilizującym jego działania. W dwóch kadencjach obecnego prezydenta było to wyraźnie widoczne.

3. Nie znaczy to, aby dziś nie było już widać oczywistej potrzeby dokonania pewnych zmian w konstytucji z 1997 r. Ale kwestie wymagające zmiany w konstytucji nie mają znaczenia z punktu widzenia systemowego. Określiłbym to raczej jako drugi poziom ważności, odnoszący się do regulacji bardziej szczegółowych. Na pewno z punktu widzenia zmian w konstytucji należałoby na nowo spojrzeć na sytuację prawną posła i senatora, zwłaszcza - do czego wrócę - na kwestie parlamentarnego immunitetu, a także na to, co wolno, a czego nie wolno robić komisjom śledczym. Nie bez znaczenia jest racjonalizacja procedury ustawodawczej i ochrona projektów rządowych przed nadmiernymi zmianami parlamentarnymi.

4. Uważam, że znacznemu ograniczeniu powinien podlegać immunitet posła i senatora. Prawomocne skazanie za przestępstwo powinno powodować utratę mandatu w sposób automatyczny, tak jak to jest unormowane w odniesieniu do radnych. Immunitet parlamentarny nie stanowi wartości samej w sobie, lecz ma służyć ochronie zdolności parlamentu do wykonywania jego zadań konstytucyjnych. Zakres immunitetu jest funkcją tego, na ile istnieje realna możliwość, że poseł czy senator będzie poddawany nielegalnym prześladowaniom czy naciskom władzy, co nawet w krajach demokratycznych czasami się zdarza. Musimy odpowiedzieć na pytanie, czy w Polsce istnieje ryzyko narażania działaczy opozycji w parlamencie na takie działania władzy, które uniemożliwiają właściwe wykonywanie mandatu. Jeżeli takie niebezpieczeństwo istnieje, wtedy immunitet musi być odpowiednio silny. Natomiast jeżeli nie ma takiego zagrożenia, to immunitet staje się jedynie narzędziem, gwarantującym parlamentarzystom bezkarność w przypadkach konfliktów z prawem. To jest kwestia oceny ogólnej sytuacji poziomu demokracji.

5. Należy przyjąć unormowanie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania karnego przeciwko posłowi lub senatorowi, chyba że Sejm zażąda, żeby go nie toczyć. Być może to miałoby jakiś sens. Wtedy, jeżeli pojawiłaby się sytuacja, w której prowadzenie postępowania przeciwko parlamentarzyście stanowiłoby drastyczną ingerencję w wykonywanie mandatu, Sejm mógłby podjąć uchwałę zakazującą dalszego postępowania w danej sprawie. W innych sytuacjach prowadzono by je, bez konieczności uzyskiwania zgody Sejmu, a tylko informowano by izbę o przebiegu postępowania. Można też ograniczyć ochronę immunitetową do tego, co jest mówione z trybuny sejmowej, poza naruszeniem dóbr osobistych. W Polsce immunitet daje obecnie bardzo szeroką ochronę. To jest efektem doświadczeń Polski sprzed 1989 roku, ale jednocześnie jest w tym interes konkretnych posłów, którym się bardzo podoba, że bez zgody Sejmu nie można wszcząć przeciwko nim postępowania karnego. Z tego powodu ukaranie posła, szczególnie w drobnej sprawie, nie jest wcale proste.

6. Pojawiają się obecnie różne propozycje, żeby ograniczyć liczbę posłów w Sejmie, czy zlikwidować całkowicie Senat. To wiązałoby się również ze zmianą konstytucji.

Pomysł na zlikwidowanie Senatu istniał zawsze. Oczywiście są argumenty za i przeciw. Doświadczenie jednak uczy, że w wielu wypadkach Senat był tym miejscem, gdzie orientowano się, że w Sejmie popełniono błąd, i tutaj go naprawiano. Można oczywiście powiedzieć, że tak być nie powinno, bo należało myśleć na etapie procedury sejmowej. Ale w dotychczasowej praktyce, gdyby zabrakło rozstrzygnięć Senatu, to w wielu miejscach nasze ustawodawstwo zawierałoby poważne braki. To z kolei zmuszałoby prezydenta do korzystania z prawa weta w stosunku do takich ustaw (jak miało to miejsce w lecie 2001 r.) i całkowicie hamowałoby proces ustawodawczy. Warto natomiast zastanawiać się nad zmianą prawa wyborczego do Senatu, nad innym sposobem jego wyłaniania. Nie ma absolutnej, historycznej konieczności, żeby Senat istniał za wszelką cenę, ale póki co odgrywa chyba całkiem dobrą i pożyteczną rolę.

7. Aby zmienić wizerunek parlamentu, można wymagać minimum poziomu wykształcenia posłów, a także wprowadzić wymóg ich uprzedniej niekaralności. Przydałoby się wcześniejsze doświadczenie kandydujących, tak aby nie wybierać ludzi przypadkowych. Struktura i skład parlamentu jest jednak odwzorowaniem ogólnej sytuacji społecznej, politycznej czy gospodarczej w Polsce. Trudno więc wymagać, żeby była to oaza szczęśliwości i przyzwoitości.

Proponuje się także ograniczenia składu Sejmu. Można zastanawiać się, czy przy zwiększającej się ilości tworzonych aktów prawnych jest to pomysł korzystny. Wiele ustaw i tak jest w praktyce tworzonych poza Sejmem. Warto tutaj skorzystać z doświadczenia innych krajów. 300-400-osobowy parlament jest czymś zupełnie normalnym, a w większych krajach Europy Zachodniej bywają też parlamenty 600-700-osobowe.

W naszym parlamencie panuje zwykle szalony pośpiech legislacyjny. Nie tylko Sejm, ale i autorzy projektów, czyli w dużej mierze rząd, mają tutaj swój udział. Nie umie się zapanować nad "radosną twórczością". Z jednej strony, coraz więcej kwestii wymaga regulacji, zwłaszcza w przypadku dostosowywania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej. Z drugiej strony Polska by nie była Polską, gdyby nie odkładano wszystkiego na ostatnią chwilę. Trudno się dziwić, że gdy trzeba w ciągu miesiąca załatwić kilka ważnych spraw, to na tym cierpi jakość legislacji.

Niestety, u nas się tego nie umie zaplanować. W wyniku tego rodzaju działań system zaczyna funkcjonować na stosunkowo niskim poziomie efektywności. Więc warto dbać o przyjmowanie takich rozwiązań ustawodawczych, których nie trzeba zmieniać co chwila, bo brak stabilności prawa jest bardzo niedobrą cechą naszego systemu.

8. Innym rozważanym ostatnio pomysłem jest stworzenie jednomandatowych okręgów w wyborach do Sejmu. Na pewno pozwoliłoby to łatwiej identyfikować wybieranych kandydatów, ale taki system wyborczy mógłby wyeliminować praktycznie wszystkie mniejsze partie polityczne. Nie wiem, czy to byłby zdrowy objaw. Polacy lubią raczej szersze spektrum reprezentacyjne. Przy okręgach jednomandatowych Sejm będzie mógł wyglądać tak jak obecnie wygląda Senat i składać się w 75-80 proc. z posłów jednej partii. Trochę reprezentatywności parlamentu potrzeba i do zapewnienia tego musi istnieć system proporcjonalny z wielomandatowymi okręgami wyborczymi.

Moim zdaniem, nie ma w tej chwili takiej sytuacji, która wymagałaby radykalnego przerobienia konstytucji. Jeżeli nie będzie stabilizacji i dobrej woli politycznej, tych, którzy tę konstytucję stosują, żadne zmiany tekstu nie pomogą.