Plusy i minusy unijnej pomocy

Pomimo, że oficjalnie środki Funduszy UE powinny być dostępne już od 2007 r., na otwarcie niektórych rund aplikacyjnych przedsiębiorcy czekali aż do teraz. Są też przypadki działań, w ramach których pierwsze nabory ciągle nie zostały ogłoszone, choć to tylko wyjątki. Biorąc pod uwagę ogłaszane regularnie dane o stopniu wdrażania funduszy unijnych na lata 2007-2013 wydaje się, że korzystanie z tych środków nareszcie nabiera odpowiedniego tempa, a machina administracyjna związana z realizacją naborów wniosków o dotacje - w większości przypadków - działa coraz sprawniej.

Trochę funduszowej statystyki

Według danych na 12 lipca 2009 r., od początku uruchomienia nowych programów wsparcia złożono prawie 73 tys. wniosków o dofinansowanie (poprawnych formalnie). Wnioskodawcy ubiegali się łącznie aż o ponad 150 mld zł dotacji. W porównaniu do stanu wykorzystania funduszy na koniec 2008 roku widać wyraźnie, że tylko w okresie pierwszego półrocza 2009 roku liczba i wartość złożonych aplikacji podwoiła się. Warto podkreślić, że składanie wniosków idzie w parze z zawieraniem umów o dofinansowanie. Do tej pory podpisano ich ponad 14,8 tysięcy, z czego 8,7 tys. w 2009 roku. Innymi słowy, przez 6 miesięcy 2009 roku osiągnięto prawie tyle samo, co łącznie w latach 2007-2008. W perspektywie finansowej na lata 2007-2013 przedsiębiorcy mogą się ubiegać o dofinansowanie w ramach regionalnych oraz krajowych programów operacyjnych. Wśród programów na poziomie krajowym najbardziej popularnymi działaniami dla przedsiębiorców są: w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 1.4 i 4.1 - wsparcie na projekty celowe oraz wdrożenie wyników prac B+R; 4.2 - wsparcie na rozwój działalności B+R w przedsiębiorstwach i w zakresie wzornictwa przemysłowego; 4.4 - wsparcie na innowacyjne inwestycje (o wartości 8-160 mln zł); 4.5 - wsparcie na innowacyjne inwestycje (o wartości powyżej 160 mln PLN) oraz inwestycje w zakresie usług nowoczesnych; 8.1 - wsparcie na rozwój gospodarki elektronicznej. W Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki: 2.1.1 - wsparcie na projekty szkoleniowe. W Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko: 9.4 - wsparcie na projekty w zakresie produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Można zauważyć, że bardziej aktywne w poszukiwaniu unijnych pieniędzy stały się MŚP - na co wskazuje np. znacznie większa liczba wniosków złożonych w działaniu 8.1 PO IG przeznaczonym dla tej kategorii przedsiębiorstw.

Najważniejsze pozytywne zmiany

Rundy aplikacyjne przeprowadzane w 2009 roku są dowodem na to, że możliwość korzystania z funduszy unijnych oraz zasady przyznawania dotacji stają się coraz bardziej przyjazne przedsiębiorcom. W dokumentacjach konkursowych uwzględniono najważniejsze postulaty potencjalnych wnioskodawców po poprzednich rundach. Ciągle oczywiście pozostaje wiele do poprawienia, ale o tym za chwilę. Prawdopodobnie najważniejszą zmianą in plus w 2009 roku było usunięcie kryterium statusu MŚP w działaniu 4.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. W poprzednim naborze małe i średnie firmy otrzymywały na starcie 20 punktów na 100 możliwych za samą przynależność do sektora MŚP. Stawiało to duże przedsiębiorstwa w bardzo niekorzystnej sytuacji: bezwzględnie musiały zapewnić spełnienie jak największej liczby pozostałych kryteriów oceny, żeby mieć w ogóle realne szanse na dotację. Maksymalnie mogły bowiem zdobyć tylko 80 punktów, a jak się okazało na etapie wyników, dotacje przyznawane były od 75. Obecnie zrezygnowano z kryterium dyskryminującego dużych przedsiębiorców, a punkty rozłożono pomiędzy inne kryteria oceny projektów.

Widać również planowane pozytywne zmiany na kolejną rundę 4.4 PO IG: nareszcie zmodyfikowano kryterium, w którym punkty są przyznawane za posiadanie nagrody lub wyróżnienia w konkursie PARP Polski Produkt Przyszłości. Obecnie takim osiągnięciem poszczycić się może jedynie ok. 30 przedsiębiorców. Zgodnie jednak z ostatnią wersją kryteriów (z 9 czerwca br.), punktowane również będzie wprowadzenie na rynek produktów lub wdrożenie technologii, które uzyskały nagrodę lub wyróżnienie we wspomnianym konkursie. To krok w dobrym kierunku, który daje nadzieję na to, że w przyszłości dodane zostaną również inne konkursy nagradzające innowacyjność. Pozytywna zmiana nastąpiła też w działaniu 4.2 PO IG, gdzie zmniejszono wagę punktową dla posiadanych przez wnioskodawcę certyfikatów. Dotychczas punkty przyznawane były oddzielnie za posiadanie każdego z wymienionych w dokumentacji konkursowej certyfikatów - w nowej rundzie punkty przyznawane były za posiadanie któregokolwiek z certyfikatów. Na zmianie zyskali więc przedsiębiorcy, którzy mają jeden certyfikat, ale za to są w stanie pozyskać więcej punktów w pozostałych kategoriach oceny wniosków.

Kolejną ważną zmianą było wprowadzenie formuły konkursu zamkniętego, czyli z wyznaczoną konkretną datą zamknięcia naboru wniosków, w ramach działania 2.1.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Dzięki temu rozwiązano istotny problem kolejek wnioskodawców przed Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, z jakim mieliśmy do czynienia w zeszłym roku. Inna ciekawa zmiana wynikała z potrzeby dostosowania zasad przyznawania pomocy do zmodyfikowanych przepisów Unii Europejskiej. W związku z wejściem w życie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 (tzw. rozporządzenia o wyłączeniach blokowych) zmieniło się podejście do wykazywania tzw. efektu zachęty. W momencie wchodzenia rozporządzenia w życie obawiano się, że nowe podejście spowoduje wzrost biurokracji i konieczność składania dodatkowej dokumentacji w celu udowodnienia, że efekt zachęty występuje. W praktyce okazało się, że nowe zasady nie wiążą się z dodatkową uciążliwością dla wnioskodawców, a co najważniejsze - w większości przypadków na skutek nowego podejścia przedsiębiorcy mogli rozpocząć inwestycję następnego dnia po złożeniu wniosku o dotację. Z kolei tam, gdzie utrzymano zasadę wydawania pisemnego potwierdzenia o spełnieniu efektu zachęty, np. w działaniu 9.4 PO IŚ - potwierdzenia te były wydawane bardzo szybko (3 tygodnie po złożeniu wniosku, podczas gdy ustalony termin to 30 dni).

Istotnym problemem dla potencjalnych wnioskodawców był również brak dokładnych informacji o planowanych naborach wniosków, a następnie bardzo krótki okres pomiędzy ogłoszeniem naboru a jego otwarciem. Sprawiało to, że zaplanowanie złożenia wniosku było bardzo utrudnione - zwłaszcza jeśli nie można rozpocząć projektu przynajmniej do momentu złożenia wniosku. Ta nieprzewidywalność naborów została znacznie ograniczona: ogłoszono szczegółowe harmonogramy naborów na cały 2009 rok i są one w miarę regularnie aktualizowane. Byłoby bardzo dobrze, gdyby pod koniec każdego roku były ogłaszane harmonogramy na kolejne 12 miesięcy.

Otwarte nabory i inne problemy

Pomimo wielu udogodnień ciągle nie udało się wyeliminować wielu problemów. Doszły też nowe. Istotną przeszkodą są otwarte nabory wniosków w działaniach, które są bardzo popularne wśród przedsiębiorców, np. 4.2 i 8.1 programu Innowacyjna Gospodarka. W 2009 roku pierwszy nabór wniosków w ramach działania 4.2 PO IG rozpoczął się 16 lutego i już po pierwszym dniu okazało się, że wartość złożonych wniosków przekracza ustalony limit, czyli 150 proc. alokacji budżetowej. W konsekwencji rundę zamknięto 3 dni później. Podobnie w ramach działania 8.1 PO IG, w którym rundę otwarto 2 marca, pierwszego dnia naboru przekroczono ustalony limit w wysokości 130 proc. budżetu przeznaczonego na tę rundę. W tym przypadku nabór również zamknięto po 3 dniach.

Jak pokazują doświadczenia z działaniem 2.1.1 programu Kapitał Ludzki, zmiana z otwartego na zamknięty tryb naboru wniosków może skutkować nieco większą liczbą złożonych aplikacji, a w rezultacie większą ilością pracy dla sprawdzających (choć nie wiadomo do końca, czy większa liczba złożonych wniosków wynika z tego faktu, czy też np. po prostu z nieznacznie większej liczby przygotowanych projektów). Na pewno jednak w sytuacji, kiedy znana jest data końcowa naboru, składane wnioski zyskują na jakości - jest więcej czasu na ich przygotowanie, eliminuje się też problem niepewności i nieprzewidywalności rundy. Jest to szczególnie istotne w świetle faktu, że w większości przypadków dokładne daty otwarcia rund są ogłaszane na 2 tygodnie przed ich faktycznym otwarciem. To bardzo mało czasu na przygotowanie dobrego, poprawnego wniosku, który trzeba zdążyć złożyć pierwszego dnia naboru. Problem ten w znacznym stopniu rozwiązuje ogłaszanie z wyprzedzeniem harmonogramów rund aplikacyjnych. Jednak zawsze mogą się zdarzyć takie wyjątki, jak nabór do poddziałania 4.5.2 PO IG, który ogłoszono w piątek 22 maja, a otwarto w poniedziałek 25 maja.

Kolejnym utrudnieniem okazało się wprowadzanie zmian do zasad konkursu już w trakcie jego trwania. Przykładem jest tu działanie 4.4 PO IG, w którym zmodyfikowano interpretację wpływu przedsiębiorcy na politykę horyzontalną UE w zakresie ochrony środowiska - wprowadzono konieczność wykazania poprawy o co najmniej 10 proc. w określonej liczbie wskaźników realizacji projektu. Należy jednak zaznaczyć, że czasami takie zmiany bywają korzystne dla przedsiębiorców, tak jak to miało miejsce w przypadku poddziałania 4.5.2 PO IG, w którym w trakcie naboru przyjęto "lepszą" punktację w kryterium nowych miejsc pracy.

Sporo sprzecznych opinii budzi także zmiana wprowadzona poprzez nowelizację ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie możliwości procedury odwoławczej. O ile wcześniej protest mogli złożyć beneficjenci, których "projekt nie został wyłoniony do dofinansowania", tak obecnie środki odwoławcze można wnieść "w przypadku negatywnej oceny projektu". W praktyce instytucje wdrażające odmawiają teraz prawa złożenia protestu wnioskodawcom, którzy zdobyli wystarczająco dużo punktów, aby móc otrzymać dofinansowanie, jednak znaleźli się na liście rezerwowej z powodu wyczerpania budżetu w danym działaniu. Jednocześnie projekty, które uzyskały mniej punktów niż niezbędne minimum i nie zakwalifikowały się do dofinansowania, mają pełne prawo się odwoływać i większą możliwość na uzyskanie dotacji (z rezerwy przeznaczonej na ten cel). Takie działania są krzywdzące dla przedsiębiorców, którzy przedstawili bardzo dobre projekty, a w walce o dotację przegrywają z projektami ocenionymi jako znacznie słabsze. Ciągle też zdarzają się przypadki niedostatecznej kompetencji urzędników, których zadaniem jest bezpośredni kontakt z wnioskodawcami i udzielanie im informacji. To co prawda wyjątki, ale wciąż można nie uzyskać odpowiedzi na pytanie, jak należy przygotować dokumentację aplikacyjną (np. jak przygotować załączniki, żeby spełnić wymogi formalne, które w dokumentacji konkursowej zostały nieprecyzyjnie opisane), albo - co gorsza - uzyskać informacje sprzeczne ze sobą (np. że brak załącznika można będzie uzupełnić na etapie oceny formalnej, a kilka dni później - że brak tego załącznika powodował będzie odrzucenie wniosku).

Niektóre z instytucji odpowiedzialnych za przeprowadzanie naborów wniosków mają też problemy z dotrzymaniem terminów zakończenia poszczególnych etapów oceny. Dotyczy to w szczególności instytucji nowo powołanych, które nie mają doświadczenia w organizowaniu naborów - choćby w ramach regionalnych programów operacyjnych, i które nie doszacowały zainteresowania, jakim dane działanie będzie się cieszyło (złożono znacznie więcej wniosków niż się spodziewano).

Stan wykorzystania funduszy unijnych w 2009 roku

Kamila Grabowska-Klimczak, Senior konsultant w Dziale Ulg i Dotacji Inwestycyjnych Ernst & Young