Pułapka finansów publicznych. Wychodzenie z niej będzie trudne i mozolne

Nie wszystkie dane finansowe oczywiście toną w gęstej mgle. Coś wiemy. Rząd PiS pozostawia następcom projekt budżetu na 2024 rok. W rządowym projekcie zaplanowany jest deficyt sektora finansów publicznych w wysokości 4,5 proc. PKB po tym, jak w tym roku osiągnie on - według szacunków z projektu budżetu - ok. 5,5 proc. PKB.

Deficyt samego budżetu państwa ma wynieść w 2024 roku 164,8 mld zł. To oznacza wzrost w porównaniu z przewidywanym wykonaniem na ten rok o 79,1 proc. Dodajmy, że w ustawie budżetowej założono przy tym całkiem przyzwoite tempo wzrostu gospodarki, bo o 3 proc. i obniżenie się średniorocznej inflacji do 6,6 proc.  

Z projektu, który trafił już do Sejmu wynika też, że rząd PiS chciał zadłużyć Polaków w ciągu dwóch lat (2023 i 2024) na dodatkowo ponad pół biliona złotych. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, który na koniec 2022 roku wyniósł 1,512 biliona zł na koniec 2024 roku ma wzrosnąć do 2,034 biliona zł. Tylko w tym roku dług publiczny ma się zwiększyć o 157 mld zł, a więc o 10,4 proc. W przyszłym roku ma wzrosnąć o 334 mld zł, czyli nominalnie o prawie 20 proc.  

- Mamy potężny wzrost długu i do końca nie wiemy, skąd to się bierze - mówił Marcin Mrowiec, koordynator makroekonomiczny Europejskiego Kongresu Finansowego podczas prezentacji rekomendacji ekspertów EKF dotyczących zmiany polityki gospodarczej Polski. Prezentacja odbyła się jeszcze przed wyborami, we wrześniu.

A i tak projekt ten nie przewiduje utrzymania w przyszłym roku tzw. tarcz, czyli obniżonego VAT na żywność, zamrożonych cen energii i gazu, za co ostatecznie płaci państwo. Wycofanie "tarcz" jest zresztą zgodne z rekomendacją Komisji Europejskiej. Gdyby "tarcze" zostały utrzymane, oznaczałyby dodatkowe miliardy złotych deficytu.

Skąd się bierze aż taki wzrost zadłużenia? Ministerstwo Finansów samo na to odpowiada w uzasadnieniu do rządowego projektu.   

"Kształtowanie się długu publicznego w latach 2023-2024 będzie głównie rezultatem finansowania potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa, a w przypadku długu sektora instytucji rządowych i samorządowych dodatkowo zobowiązań zaciąganych przez fundusze w Banku Gospodarstwa Krajowego zaliczane do tego sektora" - napisało w uzasadnieniu.

- Rekordowemu wzrostowi zadłużenia towarzyszy rekordowy wzrost potrzeb pożyczkowych - mówił Marcin Mrowiec.

Przyjrzyjmy się, jak te potrzeby wyglądają. Planowane na 2024 rok potrzeby netto (czyli bez spłat lub rolowania wcześniejszego zadłużenia) mają wynieść 225,4 mld zł. To o ponad 80 mld zł więcej niż przewidywane na ten rok, które projekt szacuje na 143 mld zł. Planowany poziom potrzeb pożyczkowych brutto (czyli te netto plus przypadający do wykupu dług) wynoszą 421,6 mld zł, czyli o ponad 140 mld zł więcej niż przewidywane na ten rok w kwocie 280,9 mld zł. Sam ten fakt kolosalnego zwiększenia potrzeb pożyczkowych tworzy już spore ryzyka.

- Może jakaś emisja się nie sprzedać, wtedy osłabia się złoty, jest większa inflacja, wobec tego rosną koszty obsługi długu - mówił Marcin Mrowiec.

Koszty obsługi zadłużenia przy aktualnie korzystnej sytuacji na rynkach rosną i tak niebotycznie. A przypomnijmy, że według szacunków Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) Polska - pod względem wysokości kosztów płaconych za odsetki od długu - znalazła się już w 2022 roku w czołówce 38 najlepiej rozwiniętych gospodarek zrzeszonych w tej organizacji. Wyprzedzała nas tylko Turcja (przeciętny implikowany roczny koszt obsługi zadłużenia do terminu zapadalności wynosił tam 14,1 proc.), Kolumbia (10,3 proc.) Kostaryka (9,6 proc.) i Meksyk (8,4 proc.). Dla Polski koszt ten wynosił wówczas 6 proc.

Dodajmy, że wszystkie te dane dotyczą jedynie budżetu państwa, bez budżetów zadłużających się państwowych funduszy - Polskiego Funduszu Rozwoju i innych, zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Ich planów finansowych nie znamy. Wiemy natomiast, że sprzedają one obligacje po wyższej rentowności niż Skarb Państwa, a więc i płacą wyższe odsetki.

W latach 2021-22 roczne koszty obsługi zadłużenia wynosiły ok. 26 mld zł. W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej pokazane są tylko koszty obsługi długu Skarbu Państwa. W tym roku mają one wzrosnąć do 62 mld zł, a w przyszłym - do 69 mld zł.

Co więcej, rząd zdaje sobie sprawę z tego, że z powodu podatku bankowego i skupu obligacji skarbowych przez NBP, a następnie wzrostu stóp procentowych i spadku popytu na kredyt polskie banki mają nimi wypakowane skarbce po dach. Rząd chce więcej pożyczać, a one niewiele więcej mogą kupić, tym bardziej, że doświadczyły już ich dramatycznej przeceny, która spowodowała erozję ich kapitałów. Dlatego Ministerstwo Finansów nie ukrywa - polski dług będzie kupować głównie zagranica. Finansowanie zagraniczne potrzeb pożyczkowych ma wzrosnąć z planowanych na ten rok 15,5 mld zł do 63,7 mld zł w roku przyszłym. To nie pomyłka - chodzi o wzrost ponad czterokrotny.

- Jeśli do wysokiej inflacji i osłabienia złotego dołożą się jakieś kłopoty na międzynarodowych rynkach finansowych, to może być nieciekawie - mówił Marcin Mrowiec.

- Ryzyko, żeby (inwestorzy zagraniczni) nie przyszli jest niewielkie, natomiast będą żądali wyższej premii (...) To, czego dowiedzieliśmy się o naszej polityce fiskalnej i monetarnej spowoduje, że trzeba będzie płacić więcej - dodał.

CZYTAJ RÓWNIEŻ: Nowy rząd pod choinkę? "Prezydent będzie opóźniał moment prawdy"

Dlatego pierwsze, co rekomendują eksperci EKF (to grono 36 polskich ekonomistów), jest zwiększenie przejrzystości polskich finansów publicznych, tak aby oficjalne dane w pełni odzwierciedlały ich stan. Dlaczego to jest takie ważne?

- Jawność i przejrzystość finansów publicznych oznacza dostęp obywatela do wiedzy o działalności finansowej państwa, gwarantowany zresztą przez Konstytucję - mówił Ludwik Kotecki, były wieloletni wiceminister finansów, a obecnie członek Rady Polityki Pieniężnej.

Dodał, że w zeszłym roku budżet państwa odpowiadał za zaledwie 12 proc. całego deficytu finansów publicznych, a 88 proc. było poza budżetem. Przede wszystkim w słynnych już funduszach przy BGK.

- Przejrzystość to zrozumiała dla obywatela informacja. Przejrzystość sprzyja wczesnemu wykrywaniu zagrożeń (...) wpływa na ocenę państwa na rynkach międzynarodowych. Im bardziej przejrzyste finanse, tym mniej możemy być zaskakiwani przez reakcje rynków. Jedną z przyczyn kryzysu greckiego było manipulowanie przez rząd sytuacją finansową państwa - powiedział.

Jak doprowadzić do przejrzystości? Pierwszym krokiem powinna być konsolidacja w budżecie funduszy, do których rząd PiS "wypchnął" deficyt i dług państwa. Wtedy okażą się ich prawdziwe wielkości.  

- Chodzi o to, żeby budżet państwa był podstawowym aktem, a zatem przejrzenie wszystkich funduszy poza budżetem, włączenie ich w budżet, likwidację tych, które są niepotrzebne. W ustawie budżetowej powinno mieścić się wszystko - powiedziała Monika Kurtek, główna ekonomistka Banku Pocztowego. 

Dodajmy, że konsolidacja powinna zostać poprzedzona wnikliwym audytem tych instytucji, pozwalającym wykryć nieprawidłowości finansowe. Wszystko to będzie musiało trochę potrwać.

W związku z konsolidacją pojawia się ryzyko, że po ujawnieniu rzetelnego stanu finansów publicznych inwestujący w polskie papiery rządowe przetrą oczy ze zdumienia. Dlatego najważniejsze jest pytanie, co nowy rząd zrobi, żeby ujawnienia te wzmocniły jego wiarygodność, zamiast ją osłabić.   

Następny krok będzie jeszcze trudniejszy. Ekonomiści ankietowani przez EKF zalecają stopniowe ograniczanie deficytu sektora finansów publicznych, aby hamować tempo wzrostu zadłużenia oraz kosztów jego obsługi. Konieczne jest przywrócenie działania reguł fiskalnych i oparcie ich na definicjach Eurostatu dotyczących długu i wydatków publicznych, tak aby wzrost wydatków państwa ujęty był w ramy zapewniające stabilność finansów publicznych w długim okresie. Problem polega na tym, że o ile z dnia na dzień sytuację finansową można ukrywać pod dywanem, właśnie w długim okresie rysują się prawdziwe zagrożenia.  

Nowy rząd stanie w związku z tym przed bardzo trudnymi wyborami, szczególnie wobec faktu, że na PiS głosowało prawdopodobnie ok. 7,5 mln osób. Jest to olbrzymia grupa - jak można przypuszczać - domagająca się kontynuacji polityki transferów socjalnych kosztem rozwoju kraju.

Pytanie jest zatem takie - jak wytłumaczyć ludziom, że - zgodnie z zaleceniami wszystkich najpoważniejszych autorytetów międzynarodowych - transfery, w tym ochrona przed wzrostem cen energii czy żywności, powinny trafiać tylko do najbardziej wrażliwych na biedę, zamiast być wciąż dystrybuowane powszechnie. Możliwe, że "polityka transferowa" PiS zaszła tak daleko i tak mocno ugruntowała się w oczekiwaniach szerokich rzesz Polaków, że "przestawienie zwrotnicy" będzie krańcowo trudne. 

- Struktura wydatków jest daleka od optymalnej. Widzimy rosnące wydatki, rosnące deficyty finansów publicznych, a jednocześnie pogarszający się dostęp do usług publicznych, zaniedbania w inwestycjach publicznych, bo przekop Mierzei Wiślanej nie jest inwestycją najbardziej prorozwojową i potrzebną - mówił Ludwik Kotecki.

To nie koniec wyzwań. Dochody samorządów zostały potężnie uderzone przez "reformy podatkowe" rządu PiS. Eksperci EKF zalecają przywrócenie mechanizmów zapewniających adekwatne wpływy budżetom samorządów, umożliwiające im dostarczanie usług publicznych na właściwym poziomie. Ich zdaniem konieczna jest zmiana struktury wydatków finansów publicznych - redukcja transferów socjalnych przy podniesieniu nakładów na cele prorozwojowe, takie jak edukacja, zdrowie i infrastruktura.

Z przedwyborczych wypowiedzi polityków opozycji wynika, że doskonale zdają sobie sprawę z pułapki finansów publicznych, jaką PiS zastawił na następców. Wychodzenie z niej będzie prawdopodobnie bardzo trudne i mozolne. Nie może też całkowicie ignorować oczekiwań mniejszości, która - jakkolwiek nie byłyby to fałszywe przeświadczenie - czuła się właściwie "zaopiekowana" przez rządy PiS.

Jacek Ramotowski