Rada obroniła swoje uprawnienia

Trybunał stwierdził, iż nie można kwestionować ustanowienia przez Radę procedury polegającej na informowaniu przez państwa członkowskie o zmianach, do dokonywania których są one upoważnione, chyba że zostałoby udowodnione, iż procedura ta mogłaby zaszkodzić skutecznemu i właściwemu wykonaniu zasad wynikających z Układu z Schengen, czego Komisja nie zdołała wykazać.

Podpisany w 1985 r. Układ z Schengen zlikwidował kontrole na granicach wewnętrznych państw członkowskich Unii Europejskiej. W miarę stopniowej likwidacji granic podpisano w 1990 r. konwencję wykonawczą do Układu, w której zawarto zasady odnoszące się do przekraczania granic zewnętrznych i wydawania wiz. Szczegółowo zasady stosowania tych zasad zostały określone w dwóch dokumentach we Wspólnym Podręczniku (WP) oraz we Wspólnych Instrukcjach Konsularnych (WIK).

Kiedy na mocy Traktatu z Amsterdamu cały dorobek Schengen został włączony w ramy prawne i instytucjonalne Unii Europejskiej, Rada przyjęła w 2001 r. dwa rozporządzenia (Rozporządzenie Rady nr 789/2001/WE z dnia 24 kwietnia 2001 r. - Dz.U. L 116, str. 2, oraz rozporządzenie Rady nr 790/2001/WE z dnia 24 kwietnia 2001 r. - Dz.U. L 116, str. 5). Pierwsze zastrzegało dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych rozpatrywania wniosków wizowych. Drugie z rozporządzeń zastrzegło dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru.

To właśnie na mocy tych rozporządzeń Rada zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze w dziedzinie rozpatrywania wniosków wizowych oraz kontroli na granicach. Było to odejście od dotychczasowego wspólnego systemu, zgodnie z którym wykonanie podstawowych aktów Rady spoczywa na Komisji. W ten sposób, w celu wykonania oraz uaktualnienia WP i WIK zostały wprowadzone dwa rodzaje procedur: z jednej strony niektóre przepisy mogą być zmienione przez Radę podejmującą decyzje jednomyślnie; z drugiej strony państwa członkowskie mogą poinformować Radę o zmianach, jakich chcą dokonać w innych przepisach.

Komisja Europejska stwierdziła, że Rada naruszyła swoje kompetencje i zwróciła się do Trybunału o stwierdzenie nieważności tych dwóch rozporządzeń.

Trybunał, rozpatrując sprawę, przypominał, że w systemie traktatowym realizacja uprawnień wykonawczych co do aktu podstawowego spoczywa zwykle na Komisji. Rada może wyjątkowo, w szczególnych przypadkach, zastrzec dla siebie bezpośrednią realizację uprawnień wykonawczych, ale musi uzasadnić taką decyzję w sposób szczegółowy, odnosząc się do charakteru i treści aktu podstawowego, który ma być wykonany czy zmieniony.

Trybunał zaznaczył jednocześnie, że motywy zaskarżonych rozporządzeń zawierają uzasadnienie uprawnienia, które zastrzegła dla siebie Rada. Analizowane we właściwym dla nich kontekście, ukazują w sposób wyraźny przyczyny uzasadniające zastrzeżenie uprawnień na rzecz Rady i pozwalają Trybunałowi na wykonanie jego uprawnień kontrolnych.

W istocie, przed wejściem w życie Traktatu z Amsterdamu (1999 r.) polityka wizowa oraz ochrony granic zewnętrznych pozostawały całkowicie poza zakresem kompetencji Wspólnoty Europejskiej. Nie chcąc początkowo przyznać Komisji wyłącznego prawa inicjatywy w tej dziedzinie, państwa członkowskie zadecydowały, że podczas okresu przejściowego pięciu lat Rada zasadniczo podejmuje decyzje jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego oraz po konsultacji z Parlamentem.

Co to jest Układ z Schengen?

Układ zawarty w luksemburskiej miejscowości Schengen w 1985 roku, w którym sygnatariusze zobowiązują się do stopniowej likwidacji kontroli granic między państwami członkowskimi. Dodatkowo układ dotyczy współpracy przygranicznej policji oraz koordynowania polityki azylowej. Układ jest otwarty dla wszystkich członków Unii Europejskiej. Wynikająca z niego swoboda przepływu osób wewnątrz tzw. strefy Schengen dotyczy nie tylko obywateli państw - sygnatariuszy, ale wszystkich osób wszelkiej narodowości i o dowolnym obywatelstwie, które przekraczają granice wewnętrzne na terenie objętym układem.

Ponadto postanowienia WIK i WP, w stosunku do których Rada zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze, mają wyraźnie ograniczony zakres i nie traktują wyczerpująco kwestii wiz oraz kontroli na granicach. Zatem Rada miała podstawy, aby uznać, iż ma do czynienia ze szczególnym przypadkiem i właściwie uzasadniła decyzje o zastrzeżeniu dla siebie tymczasowo uprawnień do wykonania całości przepisów wymienionych w sposób wyczerpujący w WIK i WP - stwierdził Trybunał.

Trybunał zaznaczył również, że zmiany w niektórych przepisach WIK i WP, do dokonania których są upoważnione państwa członkowskie (jednostronnie bądź w porozumieniu z innymi państwami członkowskimi) wchodzą w zakres mechanizmu wymiany informacji dotyczących okoliczności faktycznych, które to informacje pozostają w posiadaniu jedynie tych państw.

W związku z tym ETS uznał, że nie można kwestionować ustanowienia przez Radę procedury polegającej na informowaniu przez państwa członkowskie o zmianach, do dokonywania których są one upoważnione, chyba że zostałoby udowodnione, że procedura ta mogłaby zaszkodzić skutecznemu i właściwemu wykonaniu WIK i WP, czego Komisja nie zdołała wykazać w niniejszym przypadku.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich/Rada Unii Europejskiej sygn. C-257/01.

Tomasz Pietryga