Referendum odwoławcze - czas na nowe zasady
Ekonomiści niechętnie wypowiadają się publicznie na tematy stricte polityczne. Ich wywody dotyczą przede wszystkim ogólnych reguł życia gospodarczego. Ogólne reguły często jednak pojawiają się także w innych dziedzinach. Nic też nie stoi na przeszkodzie, by zastosować ekonomiczny aparat (odwołujący się do racjonalnego, celowego działania człowieka) poza domeną rynkową. W ten sposób można pokusić się na przykład o ocenę reguł politycznych z punktu widzenia tego, czy są one dobre do osiągnięcia celów, do których je powołano. Inaczej mówiąc, można zbadać ich racjonalność.
Chciałem w ten sposób przyjrzeć się nieco bliżej regule politycznej, która stała się znów głośna za sprawą warszawskiego referendum. Od razu mogę zdradzić moją jej ocenę. Jest to reguła zupełnie nieracjonalna i błędnie skonstruowana. Casus Warszawy, ale także innych miast wskazuje, według mnie, na pilną konieczność jej zmiany.
Sama idea referendum odwoławczego nie jest chyba przez nikogo kwestionowana. Jest to ważne narzędzie dyscyplinowania władz samorządowych. Prawo do niego mamy nawet zapisane w Konstytucji. W artykule 170 czytamy, że: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Ustawa Zasadnicza nie precyzuje jednak, kiedy referendum odwoławcze jest ważne. Tego możemy dowiedzieć się dopiero z Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Zajść muszą na raz dwa warunki. Po pierwsze frekwencja musi wynieść co najmniej 30 proc. uprawnionych do głosowania. Po drugie liczba oddanych głosów nie może być mniejsza niż 3/5 liczby głosów oddanych w ostatnich wyborach. Jeżeli więc frekwencja jest odpowiednio wysoka, to wystarczy zwykła większość głosów, by odwołać prezydenta lub burmistrza.
Jak się wydaje, celem nadrzędnym instytucji referendum odwoławczego jest doprowadzenie do zmiany na stanowisku zarządcy miasta lub gminy, gdy zdecydowanie domaga się tego większość mieszkańców. Otóż moim zdaniem ustawa o referendum lokalnym nie realizuje tego celu w pełni. W dodatku pojawiają się sytuacje, w których realizuje cel dokładnie odwrotny od zamierzonego, co świadczy o braku racjonalności reguł, które decydują o ważności referendum.
Pierwszy niepokój pojawia się w sytuacji następującej. Załóżmy, że frekwencja w wyborach na prezydenta miast wyniosła 51,5 proc. W referendum odwoławczym wzięło zaś udział 31 proc. uprawnionych do głosowania w tym 16 proc. oddało głos przeciwko urzędującemu prezydentowi.
W efekcie doszło więc do jego odwołania. Czy zdanie niecałej jednej szóstej mieszkańców rzeczywiście powinno być tu decydujące?
Zmodyfikujmy nieco powyższy przykład. Frekwencja w wyborach niech pozostanie bez zmian, jednak na referendum pójdzie mniej, bo 29 proc. mieszkańców. Spośród nich 28 proc. uprawnionych do głosowania wyrazi wolę odsunięcia urzędującego prezydenta. Czy to nie powinno być wystarczająco dużo (ponad 56 proc. uczestników ostatnich wyborów), by doprowadzić do odwołania zarządcy miasta? Rozpatrzymy jeszcze trzeci przykład. W referendum odwoławczym wzięło udział 60 proc. uprawnionych do głosowania, z czego 31 proc. optowało za pozostawieniem dotychczasowego prezydenta na stanowisku. Tu chyba aprobata mieszkańców wyrażona została jednoznacznie, mimo tego że aż 29 proc., czyli tyle samo, co w drugim przykładzie, było przeciwnego zdania.
Uważna analiza powyższych trzech przykładów rodzi szereg wątpliwości odnośnie sytuacji wyborcy, który popiera urzędującego prezydenta. W przykładzie pierwszym powinien on zostać w domu. To, że poszedł na wybory i zagłosował przeciwko, w gruncie rzeczy doprowadziło do odwołania zarządzającego miastem.
Wynik jego głosu był więc de facto zupełnie różny niż, naturalna w warunkach demokracji, intencja, która nim kierowała. Z kolei w trzecim przykładzie to właśnie aktywny udział w wyborach zapobiegł temu, by odwołano prezydenta, którego popierali mieszkańcy. Jak w tym kontekście interpretować przykład drugi? Czy jest to wyraz strategicznego myślenia zwolenników urzędującego prezydenta, czy też może społecznej bierności wobec nagłego zrywu wyborczego? Co właściwie powinien robić wyborca, który chce pozostania urzędującego prezydenta na stanowisku?
Wszystkich tych kłopotliwych pytań można by uniknąć, gdyby zmienić regułę referendalną tak, żeby była pełna jasność: jeśli chcę odwołania prezydenta, to idę zagłosować za. Jeśli nie chcę, to powinienem pójść głosować przeciw. Byłoby to zgodne z pozostałymi instytucjami demokratycznego wyboru i nie powodowałoby szeregu komplikacji, jak choćby (zupełnie zrozumiałe w świetle obecnych reguł) nawoływanie premiera do bojkotu demokratycznej procedury umocowanej w Konstytucji.
Nowa reguła, które rozwiązałaby wszystkie wspomniane problemy powinna uzależniać ważność referendum od tego, ile uprawnionych do głosowania zagłosowało przeciw urzędującemu prezydentowi.
Na przykład można by wymagać tego, by referendum było ważne, jeśli przeciw włodarzowi miasta zagłosowało minimum 30 proc. mieszkańców. Oczywiście ważność referendum nie przesądza o jego wyniku. Można sobie wyobrazić, że weźmie w nim udział aż 61 proc. mieszkańców i większość (31 proc.) będzie przeciw, przez co referendum będzie ważne, ale nie dojdzie do odwołania prezydenta miasta.
Taka prosta reguła nie tylko rozwiązałaby jednym posunięciem dylematy wyborcze mieszkańców polskich miast i gmin, ale także zakończyła teatr hipokryzji, który od lat odstawiają przy okazji referendów politycy.
Nie byłoby już tak, że ta sama partia w jednym mieście wzywa do uczestniczenia w referendum w imię szacunku dla demokracji, a w drugim gorąco namawia do jego bojkotu wymyślając przy tym szereg pretekstów świadczących o rzekomej wyjątkowości sytuacji. Takie rozwiązanie z pewnością podniosłoby, chociaż odrobinę, jakość polskiego życia publicznego.
Maciej Bitner, główny ekonomista Wealth Solutions
