Rząd ma już plan, teraz musi przekonać UE. "Przestrzeń do wydatków ograniczona"

Mało który rządowy dokument był tak wyczekiwany przez ekonomistów, jak średniookresowy plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028. Pod tą skomplikowaną nazwą kryje się ścieżka redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce, który przekroczył unijne limity, co skutkowało objęciem Polski procedurą nadmiernego deficytu przez Brukselę. W ramach tej procedury Polska jest zobowiązana stopniowo ograniczać ten deficyt.

Oznacza to roztropność budżetową i zwiększoną kontrolę wydatków. W Interii pisaliśmy już, że do wspomnianego planu rząd wpisał, iż stopniową redukcję deficytu począwszy od 2025 r. będzie wspierało pozostawienie nominalnych wartości świadczenia "800 plus" i innych świadczeń rodzinnych na stałym poziomie. A więc - brak waloryzacji. 

Rząd chce utrzymać również progi PIT i kwotę wolną od podatku przy nominalnych wzrostach wynagrodzeń i emerytur. Wraz ze zwiększaniem wpływów po stronie dochodowej - m.in. poprzez urealnienie stawek akcyzy czy objęcie systemem elektronicznego nadzoru transportu betonu, by ograniczyć skalę wyłudzeń VAT - działania te mają przybliżyć Polskę do celu, jakim jest sprowadzenie deficytu poniżej 3 proc. PKB.

W przyjętym przez rząd 8 października planie czytamy, że w 2025 roku deficyt ma spaść tylko nieznacznie - z 5,7 proc. PKB w 2024 r. do 5,5 proc. PKB. W 2026 r. deficyt sektora ma obniżyć się już bardziej zauważalnie, do 4,5 proc. PKB, by w 2027 r. spaść do 3,7 proc. PKB. Poniżej progu 3 proc. PKB (fiskalne kryterium z Maastricht) mamy znaleźć się w 2028 r., kiedy to deficyt ma znaleźć się na poziomie 2,9 proc. PKB. 

- Głównym wnioskiem jest to, że konsolidacja fiskalna będzie skumulowana w przyszłości, co samo w sobie może generować ryzyko - komentuje zamierzenia resortu finansów Kamil Pastor, ekonomista PKO BP.

Rzeczywiście, łatwo wyobrazić sobie, że za dwa czy trzy lata będzie miało miejsce kolejne nadzwyczajne zdarzenie, takie jak powódź czy pandemia (ekonomiści nazywają tego typu zdarzenia "czarnymi łabędziami"), które znów wywróci finansową układankę rządu.

- W planie założono, że w 2025 wysiłek fiskalny ma wynieść 0,25 pkt. proc. PKB, a od 2026 do 2028 roku nieco powyżej 1 pkt proc. PKB rocznie, co jest dość dużą wielkością. Wpływ zakładanego tempa redukcji deficytu na koniunkturę będzie jednak ograniczony, ponieważ wysiłek fiskalny będzie miał miejsce głównie po stronie dochodowej: rząd wymienia w dokumencie m.in. mrożenie stawek PIT, co sprawia, że efektywnie dochody podatkowe do budżetu będą rosły mimo braku podwyżek podatków w potocznym rozumieniu - dodaje ekonomista PKO BP.

Rząd będzie zatem głównie starał się zwiększyć swoje dochody, a nie ograniczać wsparcie dla konsumpcji czy inwestycji - to ważne z punktu widzenia wzrostu PKB. 

- Z informacji, które przedstawił minister finansów, wynika, że to tempo zejścia z deficytu nie powinno spowodować istotnych zmian w scenariuszu makroekonomicznym i ja się z tym zgadzam - mówi Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista Banku Millennium. - Ten wysiłek fiskalny będzie skoncentrowany w latach 2026-28, gdyż wtedy właśnie spadek deficytu ma zacząć być zauważalny. Jednak to nie jest skala, która by zaburzyła proces gospodarczy. 

Przypomnijmy - rząd zakłada, że w 2025 r. polska gospodarka urośnie o 3,9 proc. po wzroście o 3,1 proc. w roku bieżącym. Powody do optymizmu daje spodziewane odbicie w inwestycjach (prognozowany wzrost o 6,4 proc.), związane z odblokowaniem środków z KPO i rozruchem projektów z nowej unijnej perspektywy budżetowej. Stopniowo ma też poprawiać się koniunktura w Niemczech, co wpłynie korzystnie na kondycję polskich eksporterów. Swoje do wzrostu dołoży też konsumpcja, która ma wzrosnąć w 2025 r. o 4,3 proc.

- Część wysiłku fiskalnego, jednak mniej niż połowa, dokona się też po stronie wydatkowej budżetu - MF nie podało tutaj szczegółów, co może wynikać z faktu, że plan, który poznaliśmy, to ogólna strategia. Więcej informacji uzyskamy na wiosnę, bo wtedy właśnie MF będzie publikować szczegółowe coroczne sprawozdanie z realizacji tego planu. Dużo wyjaśni też projekt budżetu na 2026 rok - zauważa Kamil Pastor.

- Należy pamiętać, że na razie ten plan to jest propozycja rządu; dokument ten będzie jeszcze podlegał ocenie przez KE. Na początku przyszłego roku KE wystosuje zalecenia co do ścieżki konsolidacji i działań podejmowanych w tym zakresie - i to dopiero będzie dla nas wiążące - dodaje Grzegorz Maliszewski.

Zwiększanie dochodów i ograniczanie wydatków to jedno, ale rząd liczy przede wszystkim na to, że wraz ze wzrostem gospodarki nasz deficyt, ale także i dług, będzie stanowił coraz mniejszy procent PKB.

- Sam plan zejścia w perspektywie czteroletniej poniżej poziomu 3 proc. PKB, jeśli chodzi o deficyt sektora, jest dość ambitny, biorąc pod uwagę skalę obciążenia budżetu wydatkami społecznymi czy militarnymi. Rząd jednak podjął decyzję, by w krótszym okresie zejść z deficytem, co jest dobrym sygnałem dla inwestorów, bo świadczy o chęci zrównoważenia finansów publicznych - wskazuje Grzegorz Maliszewski.

- W założeniach makroekonomicznych do planu budżetowo-strukturalnego rząd prognozuje, że wzrost gospodarczy przyspieszy i wyniesie 3,9 proc. w 2025 roku. To niewątpliwie będzie pomagało budżetowi, zwłaszcza jeśli ten wzrost będzie podpierany konsumpcją, ponieważ konsumpcja generuje większy strumień dochodów do kasy państwa niż np. inwestycje. Sam wolumen PKB też będzie sprzyjał temu, by relacja deficytu do PKB - czyli unijny cel - się zmniejszała. Jeśli zatem mianownik, czyli PKB, będzie większy, to wynik tego dzielenia będzie niższy - tłumaczy.

Jest jeszcze jeden ważny wskaźnik - dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. Traktat z Maastricht określa jego dopuszczalny poziom dla państw członkowskich UE na 60 proc. PKB. Tymczasem Polska w 2026 r., według zaprezentowanego planu, przekroczy ten próg - dług sektora wyniesie 60,9 proc. PKB, by w kolejnym roku wzrosnąć mocniej, do 61,3 proc. PKB. Od 2028 r. wskaźnik ma znaleźć się na trajektorii spadkowej, ale i tak będziemy powyżej unijnego progu - dług sektora wyniesie bowiem wtedy 61,2 proc. PKB. 

Przy okazji warto wytłumaczyć, dlaczego dług będzie rósł, chociaż deficyt będzie spadał.

- W uproszczeniu, dług jest skumulowaną wartością deficytów w przeszłości. Rośnie on, ponieważ ciągle mamy deficyt - i tak długo, jak deficyt ten będzie utrzymywał się na podwyższonym poziomie, to i dług będzie się powiększał - wyjaśnia Grzegorz Maliszewski. 

- Ma to związek z tym, że - finansując deficyt - rząd zapożycza się u społeczeństwa, pozyskując środki na rynku krajowym lub na rynkach zagranicznych. Dodatkowo, im wyższy dług, tym wyższe koszty jego obsługi, szczególnie dotkliwe w warunkach wysokich stóp procentowych. Spadek stóp, kiedy już nastąpi, obniży te koszty, ale wartość długu wciąż rośnie. Efekt wysiłków na rzecz redukcji długu będzie widoczny dopiero w momencie, kiedy przyrost deficytu wyraźnie spowolni, kiedy przyrost długu będzie mniejszy niż wzrost PKB.

- Generalnie plan MF opiera się na wyrastaniu z długu - zwraca uwagę Kamil Pastor z PKO BP. - Relacja długu do PKB ma zacząć obniżać się w 2028 i spaść poniżej poziomu 60 proc. w 2030 roku, przy czym plan jest taki, żeby to się odbywało bez konieczności istotnego cięcia wydatków czy podnoszenia podatków. Głównym elementem planu, od strony technicznej, jest ścieżka wydatków sektora fiskalnego, która zakłada, że wzrost wydatków ma spowolnić z 12,5 proc. PKB w 2024 r. do 3,5 proc. w 2028 r. To wskazuje też, że przestrzeń do realizacji dodatkowych projektów związanych z wydatkami jest ograniczona.

- Założenia makroekonomiczne w planie są niezwykle ostrożne - według nich wzrost realnego PKB ma wynieść 1,2 proc. w 2028 r., co naszym zdaniem jest zbyt niskim szacunkiem. Owszem, potencjał gospodarki będzie słabnąć, ale nie zakładamy, że w aż takim stopniu. PKB może rosnąć szybciej niż założono w planie, zatem relacja długu do PKB może szybciej się zmniejszać - dodaje.

Nasz rozmówca zwraca uwagę, że dla długu istotna jest też kwestia wydatków wojskowych. - Kontrakty zbrojeniowe zwiększają zadłużenie Polski już w momencie podpisywania umów (ujęcie kasowe). W ujęciu memoriałowym, czyli przy liczeniu deficytu fiskalnego, wydatki są uwzględniane dopiero wtedy, kiedy dany sprzęt do nas dotrze. A ponieważ są to kontrakty wieloletnie, to wzrost wydatków fiskalnych jest rozciągnięty w czasie. Uważamy przy tym, że skala wydatków zbrojeniowych może być nieco niższa od założeń zawartych w planie, podobnie jak miało to miejsce w poprzednich latach - podsumowuje. 

Katarzyna Dybińska