Specjalne strefy ekonomiczne wciąż budzą kontrowersje - nie milknie spór o zasadność ich istnienia

Specjalne strefy ekonomiczne (SSE) w Polsce to oczko w głowie wicepremiera i ministra gospodarki Janusza Piechocińskiego, który uważa je za wielkie osiągnięcie. Coraz więcej ekonomistów jest odmiennego zdania. Twierdzą oni nie tylko, że SSE nie są już w Polsce potrzebne, ale nawet, że przynoszą one nam więcej szkody niż pożytku.

Rząd PO-PSL już dwukrotnie wydłużał funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce. Pierwszy raz w 2008 r. (do 2020 r.), a drugi raz w 2013 r., przedłużając ich istnienie do 2026 r. Argumentując m.in., że dzięki temu będzie je można w całości zagospodarować (do końca 2013 r. inwestorzy w strefach wykorzystali tylko 61 proc. oferowanych im tam gruntów i budynków). Rząd nie dodał, że mogły być one już w pełni zagospodarowane, gdyby od lat bez przerwy nie powiększano ich obszaru.

W 2004 r. zajmowały one jedynie 6,5 tys. ha, czyli niemal trzy razy mniej niż dziś. Cztery lata później rząd PO-PSL, pierwszy raz wydłużając istnienie stref, podjął jednocześnie decyzję, by zwiększyć limit ich łącznego obszaru z 12 do 20 tys. ha. Dzięki temu potem mógł nieustannie powiększać ich obszar, tworząc coraz to nowe tzw. podstrefy istniejących stref. Efekt? Pod koniec 2013 r. polskie SSE zajmowały łącznie 16,2 tys. ha, a w pierwszym kwartale 2015 r. już 18,4 tys. ha. Tylko w zeszłym roku powiększyły się one o ponad 10 proc., a dokładnie o 1,9 tys. ha. Zaś średni stopień ich zagospodarowania utrzymał się na poziomie z 2013 r. Co oznacza, że za kilka lat rząd zapewne znów o kolejne lata wydłuży ich funkcjonowanie. Oczywiście po to, żeby je w pełni zagospodarować.

Postulaty dalszego wydłużenia ich istnienia już dziś się pojawiają. Mimo że dotychczas tylko sama ulga w podatku dochodowym od firm (CIT), przyznawana firmom działającym w SSE, kosztowała nas 14 mld zł. Do tego trzeba dodać - ponoszone w dużej mierze przez samorządy - koszty budowy infrastruktury w strefach (to przede wszystkim uzbrojenie terenów inwestycyjnych). Dotąd wyniosły one 3,6 mld zł. A to przecież nie jedyne koszty funkcjonowania stref, bo np. w niektórych SSE można dostać też zwolnienie z podatku od nieruchomości, kupić działkę poniżej jej wartości rynkowej (w ramach zachęt dla inwestorów) czy otrzymać tzw. dotację celową do inwestycji. Najwyższa Izba Kontroli już w 2010 r. alarmowała, że rząd nie ma wiedzy, ile łącznie kosztują nas specjalne strefy ekonomiczne. To zaś utrudnia ocenę ich opłacalności, nie mówiąc o ewentualnej modyfikacji wsparcia, jakie w ramach stref dostają inwestorzy.

NIK wytknęła też wówczas resortowi gospodarki, że nie prowadzi analiz i ocen efektywności funkcjonowania SSE. Że nie porównał on korzyści, które przyniosły strefy, z kosztami ich funkcjonowania. Że resort nie ma długofalowej koncepcji działania SSE, a wydłużenie ich funkcjonowania do 2020 r. roku nie było poprzedzone żadnymi analizami.

Te zarzuty odżyły w 2013 r., gdy spór o kolejne wydłużenie funkcjonowania stref, tym razem do 2026 r., podzielił nawet sam rząd. Choć publicznie krytykował ów pomysł tylko ówczesny minister finansów, Jacek Rostowski. Twierdził on, że wśród inwestorów w polskich SSE są m.in. sieć handlowa Biedronka, magiel i pralnia czy producent pucharów okolicznościowych. Wicepremier Piechociński odpierał te zarzuty, przekonując, że wspomniany magiel i pralnia czy firma produkująca puchary to najlepszy przykład, że strefy wspierają również rozwój małych i średnich firm (sic!). Bronił też inwestycji Biedronki w Koszalinie (Słupska SSE), czyli centrum magazynowego tej sieci, mówiąc, że dzięki temu przedsięwzięciu powstało ponad 300 miejsc pracy w mieście, gdzie bezrobocie sięgało wówczas 27 proc.

Minister Rostowski używał jednak też innych argumentów. Mówił np. o tym, że decyzji o wydłużeniu funkcjonowania SSE nie można podejmować bez gruntownej analizy, dotyczącej wpływu stref na rozwój regionalny, poziom bezrobocia i inwestycji. Wytykał też resortowi gospodarki, że istniejące strefy poszerza się o nowe obszary nie w oparciu o jednolite zasady i procedury, ale na wniosek samych firm. Zainteresowanych np. tym, żeby ich kolejna planowana fabryka znalazła się w strefie, bo dzięki temu nie trzeba będzie od niej płacić podatków.

Analizy, o którą upominał się wtedy Jacek Rostowski, a wcześniej NIK, dokonało w ostatnim czasie kilku polskich naukowców. O wnioskach, do jakich doszli, napisał pod koniec maja tego roku portal ekonomiczny Narodowego Banku Polskiego Obserwatorfinansowy.pl w publikacji pt. "Strefy nie stymulowały rozwoju". Warto je w tym miejscu w skrócie przytoczyć, poprzedzając niedługim wprowadzeniem. Głównym celem SSE miało być bowiem przyspieszenie rozwoju biedniejszych, zaniedbanych części Polski i dźwignięcie z ekonomicznego upadku tych miast, które najbardziej dotknęła gospodarcza transformacja po 1989 r. Chodziło m.in. o miejscowości, w których upadł popeerelowski przemysł i PGR-y, przez co pogrążyły się one w wysokim bezrobociu. Potem jednak tworzono kolejne strefy i ich podstrefy w oparciu o trudny do odgadnięcia klucz. Chyba że przyjąć, iż tym kluczem było to, kto silniej i skuteczniej lobbował za powstaniem strefy lub podstrefy w jego mieście. W efekcie nasze specjalne strefy ekonomiczne to w większości tereny inwestycyjne w średnio rozwiniętych oraz w bogatych miejscowościach. Np. we Wrocławiu, Krakowie, Gdańsku, Bydgoszczy, Katowicach, Rzeszowie, Szczecinie, a nawet w Warszawie i innych miastach, należących do najbogatszych miejscowości w Polsce: Bełchatowie, Ożarowie Mazowieckim, Jastrzębiu-Zdroju, Połańcu czy podwrocławskiej gminie Kobierzyce. Podobnie jest z alokacją kapitału w polskich strefach. Na zainwestowane w nich dotąd 102 mld zł aż 21 mld zł przypada na Katowicką SSE, 18,6 mld zł na wałbrzyską, 12,5 mld zł na łódzką, 9 mld zł na pomorską, a jedynie 1,4 mld zł na słupską, 1,7 mld zł na suwalską i 1,9 mld zł na starachowicką.

Podobnie ocenia to dr Andrzej Cieślik z Katedry Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Dowodzi on, że specjalne strefy ekonomiczne w Polsce powstawały nie tam, gdzie były najbardziej potrzebne, ale w subregionach, z których w latach powstawania polskich SSE wywodziło się najwięcej polityków rządzącej wówczas partii, czyli SLD. Na skutek ich lobbingu specjalne strefy ekonomiczne powstawały także tam, gdzie według Światowej Organizacji Handlu (WTO) nie powinno ich się tworzyć. WTO dopuszcza bowiem powstawanie takich stref tylko w regionach zbyt słabo rozwiniętych (za takie WTO uznaje miejsca, w których PKB na głowę nie przekracza 85 proc. średniej krajowej, a bezrobocie jest o co najmniej 10 proc. większe niż w całym kraju).

Proces uchwycony przez dr. Cieślika trwa po dziś dzień, na co jednym z dowodów jest fakt, że w zeszłym roku najbardziej wśród wszystkich polskich SSE powiększył się obszar strefy pomorskiej (aż o 35 proc.) i wałbrzyskiej (o 19,7 proc.). Czy trzeba dodawać, że Pomorze i Wałbrzych to jedne z głównych mateczników Platformy Obywatelskiej w Polsce?

Dr hab. Adam Ambroziak z Kolegium Gospodarki Światowej Szkoły Głównej Handlowej (SGH) przyjrzał się temu, jak SSE wpłynęły na rozwój powiatów. Z jego badań wyniknęło, że największe korzyści z SSE osiągnęły średnio rozwinięte powiaty, a bogate i biedne zyskały na nich niewiele (bp np. taki Ożarów Mazowiecki, dzięki swemu świetnemu położeniu, kwitłby zapewne i bez strefy). Naukowiec jako kryteriów porównawczych użył wzrostu wartości brutto majątku w firmach, wzrostu liczby firm i spadku bezrobocia.

Dr Katarzyna Kopczewska, prodziekan Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego badała z kolei wpływ SSE na kondycję finansową samorządów w miejscowościach, w których strefy powstały. Jej zdaniem specjalne strefy nie wpłynęły wyraźnie na poprawę ich kondycji, a także nie stymulowały rozwoju gmin, w których powstały. Bo owe gminy, mimo istnienia stref na ich terenie, z upływem lat nie wspinały się na wyższy poziom rozwoju gospodarczego. Dlatego według dr Kopczewskiej bardziej opłacałoby się inwestować więcej w infrastrukturę, przyciągającą inwestorów, niż ponosić koszty tworzenia i funkcjonowania stref ekonomicznych (chodzi m.in. o zwolnienie z podatku od nieruchomości i z podatku CIT - wpływy z pierwszego w całości trafiają do kas samorządów, a z drugiego - w części).

Dr hab. Radosław Pastusiak z Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego zajął się tym tematem w skali międzynarodowej. I uznał, że część krajów, które utworzyły specjalne strefy ekonomiczne, nie tylko na tym nie zyskały, ale wręcz straciły (biorąc pod uwagę m.in. pomoc publiczną dla firm działających w strefach, wydatki na ich infrastrukturę i sprzedaż krajową do stref). Tak było np. w przypadku jednej ze stref na Filipinach. W Polsce też da się znaleźć przykłady stref nieudanych. W Legnickiej SSE zagospodarowano dotąd jedynie 26 proc. gruntów inwestycyjnych, a w słupskiej tylko 35 proc.

Mimo to SSE cieszą się obecnie na świecie niebywałą popularnością. Tworzy je bardzo wiele krajów w nadziei na przyciągnięcie zagranicznych inwestycji i zwiększenie swego eksportu. Choć, jak podsumował renomowany "The Economist" w swym poświęconym specjalnym strefom ekonomicznym artykule z 4 kwietnia tego roku, pt. "Polityczny priorytet, ekonomiczny hazard", jest bardzo wiele stref, ponoszących porażkę, mnóstwo takich, z których korzyści są marginalne i tylko nieliczne, mogące uchodzić za ewidentny sukces. Tych ostatnich najwięcej jest w Chinach, Korei Południowej i Zjednoczonych Emiratach Arabskich. Kolejny przytoczony przez "The Economist" przeciw specjalnym strefom argument, to wykoślawianie przez nie gospodarki. Chodzi, oczywiście, o to, że tworzą one nierówną konkurencję. Nie tylko między miastami, które mają strefy a pozostałymi, ale przede wszystkim między firmami. Bo przedsiębiorstwa w strefach mają - przez ulgi podatkowe - niższe koszty od swych konkurentów, funkcjonujących poza SSE.

Przed tym przestrzega prof. Paul Estrin, uznany ekonomista z London School of Economics. Strefy mają na celu przede wszystkim przyciągnięcie inwestycji zagranicznych. Zdaniem prof. Estrina inwestycje zagraniczne w sumie są korzystne dla danego kraju, ale mogą mieć też negatywne konsekwencje. Np. wtedy, gdy skupiają się one w strefach ekonomicznych, a takie strefy zamieniają się w enklawy dla zagranicznych inwestorów. Na takiej sytuacji - według prof. Estrina - lokalna gospodarka nic nie zyskuje oprócz wzrostu zatrudnienia. Tymczasem polskie SSE właśnie tak wyglądają - ponad 80 proc. zainwestowanego w nich kapitału to kapitał zagraniczny (na polski przypada jedynie 19 proc.), a wśród 15 największych inwestorów w naszych strefach nie ma ani jednej firmy z polskim kapitałem.

W opinii tego brytyjskiego naukowca, w takich krajach jak Polska, które osiągnęły już pewien poziom rozwoju gospodarczego, dysponują swoim przemysłem i przedsiębiorcami, specjalne strefy ekonomiczne nie są potrzebne. Wskazane byłyby - według niego - dla krajów bardzo biednych, np. afrykańskich. Potwierdzeniem tych słów jest fakt, że specjalne strefy ekonomiczne powstają dziś właściwie tylko w krajach słabiej rozwiniętych, biedniejszych, w Azji, Afryce czy Ameryce Łacińskiej. Na Zachodzie ich już nie ma. Bo spełniają one swój cel tylko na określonym etapie rozwoju gospodarczego. Według naukowców z Uniwersytetu Paris-Dauphine, cytowanych przez "The Economist", strefy zwiększają eksport, ale w krajach, wytwarzających średniozaawansowane technologicznie produkty.

Teraz czas na argumenty zwolenników utrzymania specjalnych stref ekonomicznych w Polsce. Sztandarowe "za" to pula zainwestowanego w nich dotychczas kapitału oraz tysiące zatrudnionych tam ludzi. Firmy wyłożyły na swe inwestycje w polskich SSE 102 mld zł i utworzyły w nich aż 241 tys. nowych miejsc pracy, a 81,6 tys. dotychczasowych utrzymały (niektóre strefy i podstrefy objęły także istniejące już fabryki). Specjalne strefy były w Polsce jednym z głównych narzędzi państwa do przyciągania zagranicznego kapitału. Tymczasem do pewnego momentu ten kapitał był nam potrzebny, bo własnego mieliśmy za mało. Poza tym zagraniczne firmy wchodzące do Polski ze swym know-how, zaawansowanymi technologiami, unowocześniały naszą gospodarkę i podnosiły wydajność, poziom wyszkolenia oraz jakość pracy naszych pracowników. Koszty związane z ulgami podatkowymi dla firm działających w strefach częściowo zrekompensowały wpływy z podatku dochodowego od zatrudnionych na ich terenie pracowników.

SSE pomogły też niektórym podupadłym w latach 90. polskim miastom stanąć na nogi lub przynajmniej zatrzymać dalszą ich degradację. Tak było chociażby w przypadku Wałbrzycha i Starachowic. Władze strefy starachowickiej twierdzą, że dzięki niej bezrobocie w tym mieście spadło prawie o połowę - z 28,6 do 14,9 proc. Sęk w tym, że polskie SSE objęły tylko część pogrążonych w kryzysie, bardzo potrzebujących nowych fabryk i miejsc pracy miasteczek w Polsce.

Zwolennicy utrzymania specjalnych stref w Polsce twierdzą jednak, że nie możemy pozwolić sobie na to, by je zlikwidować. Ponieważ wszystkie państwa, z którymi rywalizujemy o inwestorów, stosują zwolnienia podatkowe. Ale niekoniecznie w taki sam sposób, jak robi to Polska, czyli tworząc specjalne strefy ekonomiczne. W Czechach i Niemczech, a także w innych rozwiniętych państwach, zamiast SSE stosuje się podatkowe ulgi inwestycyjne dla wszystkich firm, które inwestują. A nie tylko dla tych, które są w strefach. Firmy dostają je więc tam niezależnie od tego, gdzie zainwestują. Wprowadzenie tego rozwiązania w Polsce postuluje Fundacja Pomyśl o Przyszłości, założona przez Ryszarda Florka, prezesa i właściciela firmy Fakro.

Powszechna ulga inwestycyjna byłaby na pewno sprawiedliwsza i zapewne także efektywniejsza niż zwolnienia podatkowe w SSE. Dlaczego? Po pierwsze o tym, gdzie ma powstać strefa ekonomiczna czy jej podstrefa, czyli o tym, gdzie firmy mają inwestować, decydują urzędnicy i politycy, a nie praktycy życia gospodarczego - przedsiębiorcy. Po drugie bardzo wiele polskich, szczególnie mniejszych firm, nie miało i wciąż nie ma szans, by przenieść się do którejś ze stref ekonomicznych. Bo żeby dostać zezwolenie na działalność w niej, trzeba spełnić określone kryteria i limity, dotyczące minimalnej liczby tworzonych miejsc pracy oraz inwestowanego kapitału. Firmy, występujące o zezwolenie na działalność w strefie, muszą przystąpić do przetargu lub rokowań z zarządem strefy. Co oznacza, że do strefy wchodzi ten, kto da więcej (zaoferuje więcej miejsc pracy czy większą inwestycję). W takich warunkach trudno się dziwić, że polskie SSE są zdominowane przez zagraniczne koncerny, większe i silniejsze od polskich firm. Tym ostatnim często nie opłaca się przenosić do strefy, bo to oznaczałoby konieczność budowy nowej fabryki. A to bardzo dużo kosztuje. Na to jednak mogą pozwolić sobie zagraniczne koncerny, które są w stanie dokładać do swych nowych fabryk w Polsce nawet i przez pierwsze 10 lat. Byle tylko zdobyć nasz rynek. Stać je na to - w przeciwieństwie do firm polskich. Nie ma więc równych szans. Dlatego strefy są tylko dla wybranych.

Jacek Krzemiński