Czy faktycznie ratowano miejsca pracy po wybuchu pandemii?

Takie wnioski wynikają z artykułu “The $800 Billion Paycheck Protection Program: Where Did the Money Go and Why Did it Go There?" ("Program ochrony płac o wartości 800 mld dolarów: dokąd trafiły pieniądze i dlaczego tam trafiły?") napisanego przez Dawida Autora, dyrektora Programu Studiów Pracy w jednym z najważniejszych ośrodków naukowych świata Massachusetts Institute of Technology.

W zbieraniu danych o transferach w ramach programu PPP oraz ich analizach wspomogło go kilku ekonomistów z Fed, banku centralnego USA oraz z ośrodka ADP, zajmującego się zbieraniem i analizami danych oraz badaniami amerykańskiego rynku pracy. Artykuł został opublikowany na stronach National Bureau of Economic Research.

- (...) tylko 23 do 34 proc. środków z PPP trafiło bezpośrednio do pracowników, którzy bez tego straciliby pracę; reszta popłynęła do właścicieli firm i udziałowców, w tym wierzycieli i dostawców firm otrzymujących środki z PPP - napisał w artykule David Autor.

Okazało się także, że 800 mld dolarów środków publicznych rozdystrybuowanych w ramach programu PPP faktycznie pozwoliło utrzymać wiele miejsc pracy. Ale koszt tego na jedno miejsce pracy w ciągu roku był blisko trzy, na nawet ponad cztery razy wyższy niż wynosi średnia płaca brutto w USA (ok. 60 tys. dolarów rocznie).

- Szacujemy, że program pozwolił zachować łącznie od 2 do 3 mln miejsc pracy rocznie w ciągu 14 miesięcy, przy koszcie od 170 tys. do 257 tys. dolarów na jedno miejsce pracy rocznie - dodał David Autor.

Czym był Paycheck Protection Program? Wkrótce po wybuchu pandemii na wiosnę 2020 roku okazało się, że wiele małych firm w USA (podobnie jak w innych krajach) znalazło się w bardzo niepewnej sytuacji finansowej. Ich przychody spadły, w wielu przypadkach banki przykręciły im dostęp do kredytu, zaczęły się masowe zwolnienia pracowników i zamykanie działalności gospodarczej.

Programem objęte zostały małe firmy, czyli - w USA - zatrudniające do 500 osób. Pracuje w nich ok. 47 proc. z blisko 160 mln wszystkich zatrudnionych w tym kraju. Widać jasno, że upadek takich przedsiębiorstw spowodowałby likwidację ogromnej liczby miejsc pracy. Taka sytuacja w dłuższej perspektywie mogłaby spowolnić wyjście z pandemicznego kryzysu, późniejsze ożywienie gospodarcze. Bo zniszczony zostałby kapitał niematerialny, dopasowanie pracowników do ich miejsc pracy, musiałaby nastąpić kosztowna realokacja kapitału fizycznego.

Kongres USA uchwalił PPP aby pomóc zagrożonym firmom. Program przewidywał niezabezpieczone, niskooprocentowane pożyczki w wysokości do 10 mln dolarów na przedsiębiorstwo. Pożyczki miały podlegać umorzeniu pod warunkiem, że beneficjent utrzyma zatrudnienie i płace na poziomie zbliżonym do tego sprzed kryzysu w ciągu dwóch do sześciu miesięcy od wypłaty środków.

- Skala udzielonej pomocy była niezwykła. Do zakończenia programu w połowie 2021 roku udzielono pożyczek na ok. 800 mld dolarów (...) program ochrony wynagrodzeń odniósł sukces w dystrybucji ogromnej liczby pożyczek w krótkim czasie: wskaźnik absorpcji wśród kwalifikujących się firm wyniósł 94 proc - napisał David Autor.

Dodajmy, że sam PPP miał wartość porównywalną z całą interwencją amerykańskiego rządu po wielkim globalnym kryzysie finansowym od 2009 roku. Cała natomiast interwencja, jaka w USA nastąpiła po pandemii, szacowana jest obecnie na ok. 25 proc. PKB tego kraju.

Z badań Davida Autora wynika jednoznacznie, że dzięki programowi PPP "uratowane" zostały od 2 do 3 milionów miejsc pracy w skali jednego roku, jednak bardzo wysokim kosztem, sięgającym nawet 258 tys. dolarów na jedno miejsce rocznie. Program ograniczył również wskaźnik tymczasowych zamknięć małych firm, choć na razie nie jest pewne, czy wpłynął na zmniejszenie trwałych upadłości.  

Aż 66 do 77 proc. środków z pożyczek nie poszła na wypłaty dla pracowników. Pieniądze te trafiły do właścicieli firm i ich udziałowców. Ponieważ właściciele i udziałowcy przedsiębiorstw należą do grupy gospodarstw domowych o wysokich dochodach, pieniądze te zasiliły kieszenie zamożnych.

Bliższa analiza pokazała, że ok. 75 proc. ze środków programu, czyli ok. 600 mld dolarów zasiliło kieszenie ludzi należących do 20 proc. najbogatszych gospodarstw domowych w USA. Te 20 proc. najbogatszych gospodarstw domowych osiąga rocznie ponad połowę wszystkich dochodów, jakie uzyskują gospodarstwa domowe w USA.

PPP uruchomiony został faktycznie błyskawicznie i stąd wzięły się jego nieoczekiwane i - zapewne - niezaplanowane skutki. A poza tym był nieukierunkowany (oprócz wykluczenia przedsiębiorstw zatrudniających 500 osób lub więcej, choć ta zasada została z czasem złagodzona), a małe firmy musiały jedynie zaświadczyć, że były w znacznym stopniu dotknięte przez pandemię, co zresztą prawie wszystkie to zrobiły.

- Gdyby decydenci zamiast tego nalegali na lepsze ukierunkowanie, prawdopodobnie znacznie spowolniłoby to dostarczanie pomocy i zmniejszyło skuteczność programu - napisał David Autor.

To spowodowało, że duża część z pierwszych dwóch transz środków w wysokości 525 mld dolarów wypłaconych w 2020 roku trafiła do firm, które i tak zachowałyby rentowność i nie zwalniałyby pracowników nawet bez tej pomocy - pokazują badania. Dopiero ostatnia transza w wysokości 285 mld dolarów wypłaconych w 2021 roku trafiła do firm, które faktycznie utraciły dochody w czasie pandemii.

- Kluczowym wnioskiem z doświadczeń PPP jest to, że budowanie zdolności administracyjnych USA przed następną pandemią lub inną kryzysową sytuacją gospodarczą na dużą skalę umożliwiłoby znacznie lepsze ukierunkowanie dotacji na zatrudnienie lub płynność w biznesie, jeśli zajdzie taka potrzeba - konkludują autorzy badań.

Żadna z "tarcz" nie została rozliczona, choć instytucje za nie odpowiedzialne podają pewne statystyki. Ich działania i skutki tych działań powinny zostać poddane wnikliwemu, niezależnemu audytowi. Ostatecznie to pieniądze publiczne.

Do tej pory opublikowano dwa badania na temat tarcz, oba jednak oparte są na ankietach wśród beneficjentów. Badanie Polskiego Instytutu Ekonomicznego z września 2021 roku

pokazuje, że polskie "tarcze antykryzysowe" były jak na Europę wyjątkowo rozrzutne, przedsiębiorcy obficie z nich korzystali, przyniosły jednak pozytywne skutki w postaci zachowania miejsc pracy i braku upadłości firm.

Nieco inny obraz sytuacji pokazuje badanie profesorów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Katarzyny Kochaniak i Pawła Ulmana, obejmujące wyłącznie mikroprzedsiębiorstwa, a więc zatrudniające nie więcej niż 9 osób. To w Polsce 2,2 mln podmiotów stanowiących 97 proc. wszystkich firm i tworzących 41 proc. miejsc pracy w sektorze prywatnym. W okresie pandemii 65 proc. takich firm odnotowało spadek przychodów, a 40 proc. - pogorszenie płynności.

Badanie pokazuje, że pomoc publiczna dla tego sektora była więcej niż skromna i niewystarczająca dla tych firm, które jej faktycznie potrzebowały. Trafiła natomiast szeroko do przedsiębiorstw, które nie odczuły kłopotów z płynnością. Co więcej, ok. 10 proc. beneficjentów pomocy w tej grupie były to firmy, które jeszcze w 2019 roku miały straty.

Więcej niż umiarkowany był wpływ "tarcz" na stabilizację zatrudnienia. Aż 20 proc. spośród mikrofirm korzystających z pomocy zwolniło w czasie pandemii co najmniej jedną osobę. Wśród niebędących beneficjentami pomocy zatrudnienie zmniejszyło niewiele więcej, bo 23 proc. najmniejszych przedsiębiorstw. 8 proc. mikroprzedsiębiorstw, które korzystały z pomocy publicznej, zredukowało zatrudnienie o co najmniej dwa etaty.  

Jacek Ramotowski